CAPÍTULO 1 – A OFERTA DO ENSINO FUNDAMENTAL: MUNICIPALIZAÇÃO
1.2 A descentralização como marco da Reforma do Aparelho do Estado
1.2.1 A oferta do ensino fundamental no contexto da reforma educacional
Segundo Cleiton de Oliveira (1999), em quase todos os países da América Latina, a
descentralização do ensino foi implantada, estimulada e recomendada por organismos
internacionais, como: Banco Mundial (BM), Organização das Nações Unidas (ONU) e
Organização dos Estados Americanos (OEA).
No caso brasileiro, em 1986, criou-se a União Nacional dos Dirigentes Municipais
de Educação (Undime), esta instituição responsabilizou-se por incentivar uma maior
participação dos municípios no que se refere às questões educacionais, determinando maior
descentralização (OLIVEIRA, 1999).
Segundo Oliveira (1999), no Brasil, a descentralização do ensino, por meio da
municipalização, compreende três possibilidades:
[...] o Município se encarrega de todo o ensino, em um ou mais níveis, no âmbito de sua jurisdição; o Município se encarrega de parte das matrículas, convivendo no mesmo território com a rede estadual; o
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Abrucio (2010, p. 46) exemplifica com o modelo da merenda escolar, antes da descentralização nos anos 1990, quando a merenda “era comprada pelo governo federal – geralmente de fornecedores de São Paulo e Rio de Janeiro –, ia normalmente para Brasília e de lá era distribuída aos governos subnacionais. O grau de desperdício era enorme – para não falar da corrupção”.
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Município se encarrega de determinados programas (merenda escolar, transporte de alunos, construções escolares, funcionários postos à disposição das escolas estaduais, por exemplo), os quais são desenvolvidos junto à rede estadual (OLIVEIRA, 1999, p.17).
Abrucio (2010) acrescenta que mesmo após a CF de 1988, cujo federalismo foi
marcado por uma descentralização, a municipalização do ensino não aconteceu na
velocidade almejada, “[...] a fragilidade do resultado se deveu à falta de um modelo
intergovernamental que organizasse o processo de descentralização na educação”. Não
houve incentivos financeiros, gerenciais ou de democratização que orientassem a relação
entre os níveis de governo e sua necessária colaboração (ABRUCIO, 2010, p. 61).
Na mesma trilha, Oliveira reforça que ainda que a CF de 1988 tenha ampliado a
autonomia administrativa dos Municípios, a municipalização do ensino fundamental se
intensificou a partir da reforma do aparelho do Estado e da legislação de 1996, “a qual
trouxe alterações significativas ao ensino brasileiro. (OLIVEIRA, 1999, p. 28).
Ângela Maria Martins (2001) afirma que, com a reforma nas estruturas e aparatos
do funcionamento do Estado nos anos 1990, o discurso da necessidade da descentralização
do ensino, iniciada na década de 1980, acentuou-se, destacando-se a urgência de se instituir
nos sistemas de ensino “critérios de excelência, de eficácia e eficiência, de competitividade
e de outros aspectos do campo da racionalidade econômica” (MARTINS, 2001, p. 29).
Para Nora Kut Krawczyk e Vera Lúcia Vieira (2008), a reforma educacional, nos
anos 1990, foi sustentada pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), sob
o nº 9694/1996, que definiu uma nova organização e gestão do sistema educacional,
caracterizada pela municipalização da oferta do ensino fundamental, pela implantação de
parâmetros curriculares e de um sistema de avaliação institucional (KRAWCZYK;
VIEIRA, 2008).
As mesmas autoras reforçam que “o sistema nacional de avaliação foi centralizado
no Ministério da Educação (MEC) e introduziu a avaliação externa do desempenho do
aluno, abrangendo os diferentes níveis de ensino”. (KRAWCZYK; VIEIRA, 2008, p. 52).
De acordo com Martins (2001), a avaliação externa sobre os rendimentos de alunos
adquiriu centralidade:
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Pois a relação entre resultados de aprendizagem medidos por testes padronizados, que seguem modelos internacionais, e o aumento da eficácia e da eficiência dos sistemas de ensino justificariam o controle que o Estado deve exercer sobre os processos descentralizadores de gestão do ensino e da outorga da autonomia às escolas, que deveriam se responsabilizar, como unidades autônomas, pelo sucesso ou fracasso do ensinar e aprender (MARTINS, 2001, p. 31).
Nesta perspectiva, a União (governo federal) ficou com a responsabilidade de
estabelecer as diretrizes gerais para uma educação de qualidade e de avaliar os resultados,
enquanto que os estados e os municípios assumiam a responsabilidade de prover todas as
etapas da educação básica, ainda que os recursos fossem direcionados, prioritariamente,
para o ensino fundamental (KRAWCZYK; VIEIRA, 2008).
Adrião (2008) também destaca essa tendência descentralizadora do ensino na
LDB/1996:
Com a aprovação da nova LDB, o CEE, mantendo a tendência de transferência do ensino fundamental para os municípios, traça, por meio da Indicação n. 1/97, diretrizes para a constituição dos Sistemas Municipais de Ensino. Segundo as quais haveria dois caminhos para a ampliação da oferta de vagas dessa etapa da educação básica (ADRIÃO, 2008, p. 92).
Conforme Adrião (2008), o primeiro por meio da criação de seu próprio sistema e o
segundo seria a integração ao sistema estadual, para tanto, o município deveria procurar a
Secretaria de Estado de Educação (SEE).
Para Krawczyk e Vieira (2008), a municipalização não criou condições efetivas de
democratização da educação básica em nível local, conforme argumentavam os mentores
da reforma.
Na mesma linha de discussão, Lisete Arelaro (1999) afirma que:
O processo de municipalização do ensino no Brasil e no Estado de São Paulo foi e é quase exclusivamente fruto de iniciativas do Governo, visando adequar o Estado aos novos modelos de racionalidade adotados pela Administração Pública, com consequente enxugamento do aparato estatal e não resposta a reivindicações da sociedade civil, interessada em participar de forma mais ativa nas escolas e nos projetos pedagógicos que ali se desenvolvem (ARELARO, 1999, p.65).
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No bojo da reforma educacional brasileira na década de 1990, criou-se a Lei
9.424/96
18, que regulamentou o Fundef e o convênio entre os Estados e Municípios, para
transferência de alunos, recursos humanos, materiais e encargos financeiros, sendo
repassados automaticamente os recursos do fundo, de acordo com o número de matrículas
do EF que o estado ou o município assumir. Para Pinto (2007, p. 879) “ao atrelar parcela
dos recursos vinculados à educação à matrícula no ensino fundamental regular, este fundo
induziu um processo de municipalização sem precedentes no Brasil”.
Tabela 1 - Matrícula bruta total no Ensino Fundamental para o Brasil, por esfera
administrativa (1997 – 2006)
Ano Federal Estadual Municipal Privada BRASIL 1997 30.569 18.098.544 12.436.528 3.663.747 34.229.388 1998 29.181 17.266.355 15.113.669 3.383.349 35.792.554 1999 28.571 16.589.455 16.164.369 3.277.347 36.059.742 2000 27.81 15.806.726 16.694.171 3.189.241 35.717.948 2001 27.416 14.917.534 17.144.853 3.208.286 35.298.089 2002 26.422 14.236.020 17.653.143 3.234.777 35.150.362 2003 25.997 13.272.739 17.863.888 3.276.125 34.438.749 2004 24.633 12.695.895 17.960.426 3.331.480 34.012.434 2005 25.728 12.145.494 17.986.570 3.376.769 33.534.561 2006 25.031 11.825.112 17.964.543 3.467.977 33.282.663
Fonte: Adrião e Borghi, 2008, p.103, com base nos dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep1997-2006).
A tabela 1 mostra que, já nos primeiros quatro anos de vigência do Fundo, cerca de
quatro milhões de matrículas do EF foram transferidos para a esfera municipal. Nos anos
seguintes não houve alterações significantes. O que prova a força indutora do Fundef no
processo de municipalização do Ensino Fundamental (ABRUCIO, 2010; ADRIÃO;
BORGHI, 2008; ARELARO, 1999; OLIVEIRA, 1999; OLIVEIRA; SOUSA, 2010,
PINTO, 2007).
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A Lei 9.424/96 entrou em vigor a partir de 1º de janeiro de 1997, porém definiu-se a implantação automática do fundo a partir de 1º de janeiro de 1998, com exceção do estado do Pará, que implantou o Fundo em 1º de julho de 1997, antecipação facultada pela Lei.
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Para Oliveira (1999, p. 35), “o disciplinamento do orçamento fazia-se necessário,
porém, ao privilegiar o ensino fundamental, ficou comprometido o oferecimento dos
demais níveis”.
Além do mais, os municípios, muitos deles, sem condições técnica, administrativa e
financeira, assumiram a responsabilidade de garantir atendimento educacional na fase
obrigatória (ADRIÃO; BORGHI, 2008).
Em concordância, Oliveira (1999, p. 34) afirma que “a indução à municipalização
vem se efetivando, contudo a prática tem mostrado que nem todos os municípios, que
aderiram ao processo, têm condições de gerir redes /sistemas de ensino” (OLIVEIRA,
1999, p. 34).
Essa indução à municipalização não considera a questão de recursos humanos em condições de gerir, com sucesso, um sistema de ensino. Poderão construir prédios ou assenhorear-se de próprios estaduais, poderão alocar professores, diretores, funcionários e poderão equipar os estabelecimentos de ensino. Porém, entendemos que gerir a educação municipal seja mais que isso. É bem provável que parte deles venha a cair nas mãos de escritórios de assessoria, nas mãos de editoras, nas mãos de sistema de comunicação, nas mãos de empresas particulares (OLIVEIRA, 1999, p. 33).