Este capítulo tem por objetivo analisar as contradições do projeto “Educação Repaginada”, tendo em vista os resultados da pesquisa “Estratégias municipais para a oferta da educação básica: análise de parcerias público-privado no estado de São Paulo”, que constatou cinco aspectos na relação entre os municípios paulistas que adotam “sistema privado de ensino” e as empresas privadas:
- Falta de controle técnico e social;
- Fragilidade conceitual e pedagógica dos materiais e serviços adquiridos pelos municípios;
- Duplo pagamento pelo mesmo serviço;
- Submissão do direito à qualidade do ensino à lógica do lucro;
- Padronização de conteúdos e currículos escolares como parâmetro de qualidade. O conjunto desses aspectos concretiza-se geralmente de forma combinada. (ADRIÃO et al., 2009c)
Nesta seção, busca-se dialogar a experiência de Salto com esses limites examinados nas parcerias entre as prefeituras paulistas e as empresas privadas para adoção de “sistema privado de ensino”, exceto o aspecto “fragilidade conceitual e pedagógica dos materiais e serviços”69, uma vez que, para isso, seria necessária uma análise mais aprofundada da qualidade do material didático em questão. Tal investigação não coube nesta pesquisa, mas fica registrada sua importância.
4.1 Controle técnico e social como garantia de uma gestão democrática
Em São Paulo, Tribunal de Contas do Estado (TCE/SP) passou a exigir processo licitatório para a aquisição de “sistemas apostilados de ensino” apenas em 2007. Até
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Comissões Parlamentares de Inquérito de Câmaras Municipais, os especialistas da educação ou o Ministério Público têm levantado a questão sobre a qualidade e a pertinência sobre o “sistema privado de ensino” adquirido por diferentes prefeituras. A fragilidade conceitual e pedagógica dos materiais e serviços comprados pelos municípios pode estar relacionada ao fato das empresas oferecerem materiais diferentes daqueles fornecidos em suas escolas privadas; sendo materiais de menor custo e que não fazem concorrência com aqueles utilizados nas escolas privadas do município, caso contrário, poderia estimular transferência de alunos da rede privada para a pública, promovendo-se, ineditamente, uma concorrência intrasserviços oferecidos pela mesma empresa. (ADRIÃO et al., 2009a).
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então, os municípios celebravam seus contratos, a partir de duas possibilidades: uma referente ao artigo 25, inciso I, da Lei nº 8.666/1993 (que institui normas para licitações e contratos da Administração). Conforme o referido artigo, a exclusividade de materiais, equipamentos ou gêneros dispensa a administração pública do processo licitatório; a outra possibilidade relativa ao artigo 13 da mesma Lei define aspectos sobre a contratação de “serviços técnicos”, o que compreende, “treinamento e aperfeiçoamento de pessoal”. (SILVEIRA, 2009; ADRIÃO et al., 2009).
Para Adriana Ap. Dragone Silveira (2008), as duas possibilidades apresentam equívocos, porque as apostilas de ensino não podem ser consideradas como exclusividade de nenhuma empresa; e o serviço técnico oferecido juntamente com o material didático não se caracteriza conforme estabelecido no artigo 13, podendo, portanto, ser contestada juridicamente a sua utilização. (SILVEIRA, 2009; ADRIÃO et al., 2009).
No caso do processo de elaboração do material didático “Aventura do conhecimento”, conforme mencionado no capítulo anterior, houve licitação, na modalidade concorrência, para a contratação da Módulo Editora e Desenvolvimento Educacional Ltda. e, licitação na modalidade carta convite, para a contratação da assessora Julyany Rodrigues Gonçalves. No entanto, além do processo licitatório, outro mecanismo importante de controle social na implementação de uma política pública é a participação dos segmentos envolvidos.
Segundo Adrião et al. (2009), os estudos de casos analisados revelaram que na maioria das vezes, a parceria entre os municípios e as empresas privadas para a aquisição do “sistema de ensino” formaliza-se a partir da decisão exclusiva do poder executivo, poucos são os Conselhos Municipais de Educação que participam e se posicionam sobre a parceria. Os Conselhos do Fundeb, quando muito, são envolvidos depois da decisão já tomada.
A Lei Municipal nº 2.980 de 02 de dezembro de 2009, que institui o Plano Municipal de Educação da Estância Turística de Salto, estabelece como uma das metas “uma gestão democrática dos sistemas de ensino”, cuja participação dos Conselhos de escola e do Conselho Municipal de Educação é fundamental para a ampliação da rede municipal.
Com base na entrevista concedida pela secretária da Educação de Salto, o Conselho Municipal da Educação teve conhecimento sobre o projeto “Educação
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Repaginada”, porém não teve deliberação sobre o mesmo, nas palavras dela: “eu acho que quando chegou para o Conselho, já chegou uma ideia pronta”. (RIBEIRO, 2012).
O ex-secretário da Educação de Salto também afirmou que o Conselho Municipal de Educação tomou conhecimento sobre o processo de elaboração do material didático próprio, contudo, segundo ele, o conselho não sentiu necessidade de deliberar sobre o projeto.
O conselho municipal, ele conhece o projeto, conhece, aprovou, não deliberou em cima porque não sentiu necessidade, mas ele conhece o projeto. (CAVEDEN, 2011).
Caveden declarou que o CME estava num processo de “evolução”. Para o ex- secretário, nos últimos anos, o Conselho tem deliberado mais sobre temas que envolvem a educação municipal, porém, ainda assim, às vezes, era necessária certa “provocação” da SEME para que houvesse deliberação sobre determinados assuntos, “o problema do nosso Conselho é assim: você tem que ‘cutucar’ para eles participarem, então, a gente ‘cutuca’ e coloca a disposição”. (CAVEDEN, 2011).
Contradizendo o ex- secretário, Ludmila Souza afirmou em sua entrevista que durante o período em que foi conselheira municipal da educação (06/2010 a 05/2012) os membros participavam ativamente das discussões mensais, inclusive, segundo Oliveira, eles fizeram um acordo “que não só os membros efetivos participassem das reuniões, mas os suplentes também, e nós conseguimos fazer isso até a última reunião”. (OLIVEIRA, 2012).
A Conselheira reforçou que o CME não deliberou sobre o projeto “Educação Repaginada”, porque todos os professores da rede seriam favoráveis à elaboração de um material didático próprio.
Contudo, faz-se importante ressaltar que o projeto em questão contemplou a contratação da assessora e da editora, e conforme a lei complementar nº 2655 de 2005, referente ao regulamento do funcionamento do Conselho Municipal de Educação de Salto, uma das atribuições do Conselho é “fixar critérios para o emprego de recursos destinados à educação, provenientes do Município, do Estado, da União ou de outras fontes assegurando-lhes aplicação harmônica bem como se pronunciar sobre convênios de quaisquer espécies” (SALTO, 2005).
Ao ser questionada se o CME participou do processo de seleção e de contratação da editora e da assessora, a Conselheira declarou:
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Ah, isso daí ficou a cargo da SEME, ai já envolvia problema de verba, ai isso daí a gente nem toma conhecimento, essa parte de licitação, de preços, valores isso daí é fechado na Prefeitura a gente nunca teve acesso, por isso que eu te falo “a gente é limitado”, não é todo assunto que o Conselho Municipal pode opinar. (OLIVEIRA, 2012).
Em 2011, a SEME contratou o Instituto Paulo Freire para a formação dos Conselhos de Escola, no caderno de formação desses conselhos, produzido pela SEME em conjunto com o Instituto, o ex-secretário municipal da Educação enfatiza a relevância da participação desses Conselheiros nas decisões que envolvam a educação pública municipal.
Um dos nossos maiores desafios está em garantir para todos os nossos conselheiros um patamar de conhecimento e participação que lhes possibilite interferir de forma positiva no processo educativo. Assim, as práticas pedagógicas vividas e aplicadas pelos educadores precisam ser conhecidas pelos pais e responsáveis de nossos educandos; [...] enfrentar os problemas individuais e coletivos é tarefa da comunidade escolar, que não pode transferir soluções para outros espaços; garantir a participação do educando nos processos decisórios coletivos é certamente o maior dos desafios. (CAVEDEN, 2011 apud SEME, 2011e, p.8).
Entretanto, baseada na entrevista concedida pela secretária da Educação, assim como o Conselho Municipal de Educação, os Conselhos de Escola também não participaram do debate sobre o projeto “Educação Repaginada”.
Também não conseguimos envolver todos, nem os pais. Como foi o primeiro, houve falhas? Houve falhas, então, eu acho que agora precisamos fazer acertos, então nos próximos realmente envolver os pais, os pais Conselheiros nisso daí, porque nesse momento eu acho que foi uma ideia que, vamos dizer, quando chegou à escola, já estava pronta mesmo. (RIBEIRO, 2012).
Essa medida fere o próprio Sistema Municipal de Ensino, lei nº 2758 de 2006, que prevê como um dos objetivos “[...] garantir a participação de docentes, pais e demais segmentos ligados às questões da educação municipal na formulação de políticas e diretrizes para a educação no município.” (SALTO, 2006).
Segundo Iara Cristina de Oliveira, representante dos professores no Sindicato dos Servidores Públicos de Salto, a entidade sindical também não foi envolvida na implementação do projeto “Educação Repaginada”.
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O controle técnico foi garantido mediante a atuação dos professores vinculados ao projeto “Educação Repaginada” na elaboração do material didático. Todavia, os outros professores da rede municipal não tiveram contato com o material no processo de elaboração, só o conheceram depois de pronto para ser trabalhado com os alunos. Houve uma tentativa de socializar as ideias durante os HTCs, mas depois de cinco meses de início do projeto os professores participantes do projeto tiveram que destinar essas horas à produção dos livros.
A representatividade de cada Cemus no projeto foi uma preocupação da SEME, para tanto, selecionou-se um docente de cada unidade escolar que oferecia ensino fundamental. Contudo, nem mesmo essa seleção se configurou numa ação democrática, uma vez que a decisão sobre a escolha do professor para representar o Cemus foi centralizada na figura do diretor, que quando muito, envolvia a equipe gestora.
Segundo Vitor Paro (2012), para a Administração Escolar ser verdadeiramente democrática é necessário que:
[...] todos os que estão direta ou indiretamente envolvidos no processo escolar possam participar das decisões que dizem respeito à organização e funcionamento da escola. (PARO, 2011, p.209).
Uma ação um pouco mais democrática pôde ser verificada na seleção dos professores “especialistas”, que foram nomeados pelos professores da mesma disciplina para representá-los no projeto.
Contudo, de forma geral, o caminho percorrido pela SEME na implementação desta política educacional não atingiu os ideais de uma gestão democrática, comprometendo também a Constituição Federal de 1988, que possibilita o controle social sobre a implementação de políticas públicas. (ADRIÃO et al., 2009a).
4.2 Livro do PNLD e material didático “Aventura do Conhecimento”: duplo pagamento pelo mesmo serviço?
Adrião et al. (2009a) reforçam que quando o município faz a opção por um “sistema privado de ensino” a população paga duplamente por materiais didáticos utilizados na rede municipal, isso porque o governo federal executa três programas relacionados à distribuição de livros didáticos: O Programa Nacional do Livro Didático
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(PNLD), iniciado em 1929, ainda que, atualmente, com outra denominação, o Programa Nacional do Livro Didático para o Ensino Médio (PNLEM), implementado em 2004 e o Programa Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jovem e Adulto (PNLA), iniciado em 2007.
Conforme Adrião et. al (2008, p. 136), a população já paga empresas privadas do setor editorial, “triadas por avaliação técnica para a produção de livros didáticos que integram os programas federais e cujo acervo está disponível gratuitamente às redes municipais de ensino”. Os recursos que sustentam o PNLD são provenientes de orçamento do MEC destinado ao FNDE.
De acordo com Amanda Cieglinski, repórter da Agência Brasil, a partir de 2011 as Secretarias da Educação estaduais e municipais passariam a firmar um termo de adesão para participação do PNLD, até então, as escolas recebiam os livros automaticamente. A coordenadora do PNLD, Sônia Schwartz, alega que esta regra visa evitar o desperdício. “A gente sabe que em algumas localidades o município adotava um outro sistema e não comunicava ao FNDE. Por isso, acabavam recebendo o livro e não o utilizava.” (SCHWARTZ, 2009 apud CIEGLINSKI, 2009).
Essa estratégia, se por um lado, é uma tentativa de impedir o duplo pagamento pelo mesmo serviço, por outro, sugere o reconhecimento e a aprovação do MEC para estados e municípios adotarem sistema de ensino via setor privado.
No decorrer da entrevista com Jane Gonçalves, coordenadora geral da Módulo Editora, a mesma ressaltou que há uma discussão árdua sobre o processo educacional em torno da seguinte pergunta: por que o município precisa de um sistema, se o MEC oferece livros didáticos? Para ela, o próprio MEC está assinando que o município pode, além de utilizar os livros dos programas do ministério, ter o seu material, isso porque, a educação é livre e não deve ser engessada.
A matéria intitulada “Cidades paulistas trocam livro didático por apostila”, de Isis Brum, publicada no jornal O Estado de São Paulo, apresentou o balanço do FNDE sobre os livros fornecidos pelo PNLD em 2010 e indicou que 143 prefeituras paulistas (22% do total do Estado) não aderiram ao programa, que distribui cerca de 130 milhões de livros por ano às escolas públicas do país.
A maioria dessas cidades está trocando a adesão gratuita aos livros didáticos pela contratação de sistemas de ensino apostilados, apoiando as aulas na rede pública só nesse material. O custo desse método, que
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prevê assessoria pedagógica e se consagrou em escolas particulares, varia de R$ 125 a R$ 170 por aluno. (BRUM, 2010).
Rafael Torino, diretor de ações educacionais do FNDE, afirma, em entrevista concedida a essa reportagem, que o município tem autonomia de gestão. Todavia, o custo do livro didático fornecido pelo governo federal é bem menor.
Nossa média de preço de um livro didático é em torno de R$ 6, quando você compra na livraria por R$ 60, R$ 80. Faz sentido a centralização desse programa, porque ganha em eficiência. O ideal é que o município invista em algo complementar ao livro didático, não em algo que viesse a substituí-lo, principalmente porque a qualidade dos materiais oferecidos por aí é bastante questionável. Há apostilas com erros grosseiros, enquanto nossos livros passam por uma avaliação rigorosa. (TORINO, 2010 apud BRUM, 2010).
Segundo Adrião et al (2009), muitas declarações de dirigentes municipais de Educação apontaram como principal motivação para a aquisição do “sistema privado de ensino” a baixa eficiência e problemas na distribuição dos livros destes programas federais.
Diferente do que ocorria em Salto, cuja qualidade dos livros fornecidos pelo MEC era exposta até mesmo no Planejamento Pedagógico para 2011, elaborado pelo Departamento Pedagógico da Secretaria Municipal da Educação.
O governo federal, por meio do MEC e do PNLD oferece às escolas um material, cuja análise é feita pelos técnicos do MEC e professores altamente gabaritados. Os livros passam por uma avaliação extremamente rigorosa, pois vários aspectos são analisados, desde apresentação gráfica até conteúdos. Isso reafirma ainda mais a importância da sua utilização enquanto tecnologia dentro da sala de aula. (SEME, 2011d).
A diretora do Departamento Pedagógico de Salto também afirmou a eficiência do livro didático:
[...] os livros que vêm do MEC são ótimos, são escolhidos pelos melhores especialistas, são de excelentes autores. Para você entrar no PNLD, você tem que seguir todo um critério: a qualidade da página, a qualidade das cores, da fonte, tudo isso passa pelo critério de avaliação, porque uma vez eu fui numa formação do PNLD e fiquei encantada, só que isso não chega para o professor [...] o PNLD é um projeto maravilhoso. (RIZZO, 2012).
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Todavia, Taísa Rizzo destaca problemas com a distribuição dos livros:
Nem sempre vem o que ele (professor) escolheu, então isso atrapalha um pouquinho o andamento do trabalho do professor, e nem sempre vem o mesmo para a escola inteira, então isso também é ruim [...] Eu acho que a mesma coleção é importante, não precisa e nem queremos que seja a mesma coleção para a cidade, [...] além disso, a quantidade de livros é com base no censo anterior, porque o MEC não tem como mandar com base no censo atual, porque não dá tempo de chegar, eu falo por questão de logística mesmo, é difícil, e sempre falta. Ai falta um monte, sobra um monte. (RIZZO, 2012).
Taísa Rizzo enfatizou que mesmo com esses contratempos “não tem porque município nenhum gastar dinheiro comprando livro, o livro vem, é direito e nós temos que usar”.
Em concordância, a secretária da Educação, Fernanda Ribeiro, ao argumentar porque o município nunca adotou sistema apostilado, declarou que:
O governo federal já investe em livros didáticos, já mandam para o município e, se você souber avaliar bem, escolher bem, tem livros didáticos excelentes, que o governo federal já manda para o município. Então, não tinha porque ter esse outro investimento, o governo federal já investe, ele já manda, são materiais bons, por que então o município vai assumir uma despesa, ter mais despesa desnecessária [...] O material apostilado é como o livro didático, ele não pode ter cara daquele município porque ele é vendido nacionalmente. (RIBEIRO, 2012).
Ao que parece, para Ribeiro e Rizzo, o investimento de Salto com o material didático próprio se diferencia dos outros municípios que adotam sistema apostilado, porque o livro “Aventura do Conhecimento” possui atividades articuladas à Orientação Pedagógica do município, contemplando a realidade local, e tal especificidade, os livros do PNLD não possibilitam, por isso não se trata de um pagamento duplo pelo mesmo serviço. Diferente do sistema apostilado que, muitas vezes, não possui atividades tão específicas e que, portanto, os livros do PNLD já dão conta de subsidiar o trabalho pedagógico do professor.
[...] quando se pensou no nosso material, qual era o objetivo? Não desprezar de maneira nenhuma o livro do MEC, porque ele é importantíssimo, porque são livros de qualidade. Porém o material didático traz assuntos da cidade, aí está a grande questão, ele trata de Salto, então eu tenho um material que não foi pensando por pessoas que não conhecem a minha realidade. Ele tem um contexto, ele vai falar da cidade, vai trazer questões do conteúdo, mas sempre
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envolvendo o turismo da cidade, então eu acho que isso é o ponto principal. (RIZZO, 2012).
Fernanda Ribeiro reforçou que, como o material didático de Salto é personalizado, a rede municipal não dispensa o uso do livro didático. Tal orientação foi do ex-secretário da Educação, Wilson Caveden, que estabeleceu como uma das condições para a elaboração e a utilização de um material didático próprio a continuação da utilização do livro do PNLD, porque, para ele, trata-se de um programa de alto investimento financeiro.
Essa recomendação se verifica no Projeto Eco Político Pedagógico de 2012, elaborado pela SEME. “É importante ressaltar que a utilização do Material Didático da Rede não dispensará o uso do livro didático adotado pela escola, por meio do PNLD”. (SEME, 2012f, grifo da SEME).
De acordo com a Diretora de Formação, as escolas municipais devem utilizar o material didático da rede em conjunto com os livros do MEC, porque o livro “Aventura do Conhecimento” tem um número limitado de páginas que não é o suficiente para dar conta da aprendizagem do aluno.
Os entrevistados do projeto “Educação Repaginada” relataram que o material didático “Aventura do Conhecimento” se distingue do livro fornecido pelo PNLD. A assessora declarou que a principal diferença entre as duas propostas são as questões específicas sobre a cidade, a história local, a cultura local e o turismo.
Na mesma direção, a Conselheira municipal da Educação entrevistada afirmou que:
O livro do MEC não fala de Salto, dos Cemus, dos pontos turísticos [...] mas a gente usa esse material (livro do PNLD) para reforçar uma aprendizagem [...] não é só trabalhar esse material nosso, ele é o nosso norte, mas não é o único. A gente trabalha em conjunto com o livro fornecido pelo MEC sim, porque é o que vai abrir o leque para a criança ‘é isso daqui, mas eu tenho mais isso daqui para ampliar o conhecimento do aluno’, é o ponta pé inicial. (OLIVEIRA, 2012).
Para a professora do ciclo II, o material didático próprio proporciona mais atividades lúdicas do que o livro do MEC. A professora do ciclo I declara também que com o uso do livro do MEC alguns professores não se envolvem ativamente com as atividades, muitas vezes, os alunos realizam as tarefas sem o acompanhamento do
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educador, enquanto que, o desenvolvimento das atividades do material didático “Aventura do Conhecimento” exige a participação efetiva do docente.
[...] com livro do Estado (PNLD) o aluno, muitas vezes, faz sozinho, já esse material se não tiver a ajuda do professor, ele não funciona. Então, o professor vai participar mais [...] ele vai estar junto, ele vai estar mais próximo da criança e saber realmente o que está sendo absorvido por ele, ou não. (SILVA, 2011).
A secretária da Educação, Fernanda Ribeiro, acrescentou ainda que o material didático “Aventura do Conhecimento” é consumível, diferentemente do livro didático que devem ser conservados e devolvidos para utilização por outros alunos nos anos subsequentes.
Como mencionado anteriormente, a Módulo Editora foi contratada pelo valor de R$ 1.772.190,00 (um milhão e setecentos e setenta e dois mil e cento e noventa reais) para a produção e impressão de cinco mil materiais didáticos para os alunos e 250 para os professores. Cada material didático corresponde à publicação de um conjunto