O terceiro e último capítulo do presente trabalho trata do comportamento doméstico e internacional dos Estados Unidos no que tange ao comércio internacional, bem como dos desafios colocados pela administração Donald Trump à ordem global. Desenvolveremos uma argumentação baseada em momentos-chave na História a fim de compreendermos o desenvolvimento do fenômeno da globalização e as políticas adotadas pelos Estados para se adequarem a esse processo na área comercial. Em seguida, apresentamos o sistema multilateral de comércio, gerido pela OMC, demonstrando como ele compõe a ordem internacional estabelecida por Washington após a Segunda Guerra Mundial. Por fim, apresentamos e discutimos a política comercial norte-americana, mirando nos seus avanços e retrocessos quanto à liberalização e à gestão da ordem nesse formato, buscando qualificar as ações de Donald Trump nessa área enquanto ator populista.
3.1. O fenômeno da globalização e o comércio internacional
A fim de avaliar a política comercial da administração Donald Trump e seus possíveis impactos sobre o sistema multilateral de comércio, a globalização e a ordem internacional erigida pelos Estados Unidos no século XX, faz-se mister compreender a evolução do comércio internacional propriamente dito, como ele se insere no campo de estudos do Comércio Internacional, bem como sua importância na economia e na política norte-americanas. Desde a Antiguidade, o mundo teria sido moldado pelo comércio, contribuindo ao desenvolvimento de civilizações e à organização do espaço territorial das unidades políticas. Foi esse o caso das Rotas da Seda, que conectaram Ásia e Europa, permitindo trocas não apenas comerciais, mas, também, culturais e religiosas, inter e intra-regiões, bem como a expansão ultramarina europeia, capitaneada
pelos reinos católicos de Portugal e Espanha, ainda no século XV. Mais do que isso, como argumenta Spruyt (1994), a economia desempenhou um papel-chave na consolidação do Estado como modelo político dominante na Europa, através do comércio como impulsionador da concentração da jurisdição e da autoridade nas mãos de seus governantes de direito. Ao longo da Idade Média e da Idade Moderna, aqueles que transacionavam bens fariam uma série de demandas e pressões sobre seus governos buscado a proteção de sua atividade econômica, bem como de sua integridade física, a fim de realizar contratos em ambientes institucionalmente estáveis e mais seguros. Os reis, por sua vez, atenderiam a essas demandas combatendo a fragmentação política, estabelecendo a uniformização da moeda e de pesos e medidas, além de agir no plano internacional como os representantes de suas unidades, tendo como incentivo a possibilidade de aumentar os seus recursos e reforçar a legitimidade de seu poder com o apoio desse grupo que emergia no cenário político e social do Velho Continente:
“Rulers […] realized that rationalizing the economies of their kingdoms and facilitating trade were in their own interests. Consequently, they became involved in both domestic and international tasks. Internally, political authorities gradually became involved in creating an efficient domestic economy by combating feudal particularism. Externally, they began to create conditions that made long-term interactive behavior predictable and relatively stable. […] Gradually, merchant law, the system of law that the merchants had administered themselves in an ingenious self-help construction, was replaced by royal law. […] Of course, kings and queens had reasons of their own to do so. By providing such goods, they obtained the support of the towns and thereby capital. Moreover, by enhancing the economic well-being of the realm, they increased their own ability to raise more revenue” (ibid, p. 540-542).
Assim, percebemos que a atividade comercial é uma prática historicamente consolidada, que definiu ou influenciou os rumos da política internacional. Um dos primeiros pensadores a desenvolver a importância do comércio internacional foi Adam Smith, expoente máximo do iluminismo escocês, para quem o comércio seria um fenômeno intrínseco ao ser humano: “The propensity to truck, barter and exchange one thing for another […] is common to all men, and to be found in no other race of animals, which seem to know neither this nor any other species of contracts” (SMITH,
2007, p. 9). Os dizeres de Smith não somente embasam sua defesa do livre-comércio, mas também refletem uma tendência das práticas de nossa realidade contemporânea, uma vez que os atores, sejam eles indivíduos, governos ou empresas, sempre que necessitarem, comprarão e venderão entre si ou uns dos outros, dentro ou para além de suas fronteiras nacionais, a menos que sejam impedidos de fazê-lo. Essa questão permeia nossa análise sobre a postura protecionista da administração Donald Trump e seu combate à globalização, e a alguns consensos estabelecidos por comunidades epistêmicas.
Em perspectiva histórica, apenas no século XIX o mundo experimentaria sua primeira grande onda de globalização, na concepção anglo-saxã do termo, baseada na elevação do comércio internacional, na aceleração dos fluxos de capital, bens, serviços, tecnologia e pessoas, e provocando, com isso, uma crescente interdependência entre as economias. Uma explicação para a ocorrência do referido fenômeno à essa época, como apontado no capítulo 2, é o fato de o sistema internacional europeu, baseado em Estados, ter se expandido com a colonização de África e Ásia, além das Américas, que então passavam por processos de independência também na forma de Estados, seguindo o padrão de organização administrativa que lhes fora imposto séculos antes pelas potências ocidentais (CERVO, in: SARAIVA, 2015, p. 58). Isso significa dizer que a desorganização do espaço extra-europeu promovido pela colonização, com a dissolução de impérios ancestrais, tribos e reinos com estruturas clânicas, teria como efeito unificar em certo sentido a linguagem das unidades políticas de todo o planeta.
Também consideramos que o fenômeno da globalização foi possibilitado pelo fim das Guerras Napoleônicas, em escopo global, pela abolição das Corn Laws ou Leis dos Cereais, no âmbito doméstico britânico, e, mais tarde, pela Revolução Industrial e o desenvolvimento dos transportes. Primeiramente, a queda de Napoleão Bonaparte, seguida da instauração do Concerto Europeu, significaram o fim do projeto da Revolução Francesa de mudança de ordem internacional (KISSINGER, 2015, p. 52-53), universalista e antiwestfaliano por excelência, uma vez que não reconhecia a soberania de nenhum Estado que fosse governado por sistemas incompatíveis com os seus
princípios e valores . Em segundo lugar, as restrições à importação de grãos no Reino 83
Unido, sobretudo na forma de tarifas, atravancava o desenvolvimento naquele lugar e o papel que ele desempenharia no comércio internacional como principal economia europeia e mundial. Por fim, uma série de progressos tecnológicos durante o século XIX modificou a produção e reduziu os custos comerciais – notadamente o avanço das ferrovias e o advento do navio a vapor e do telégrafo (FRIEDEN, 2008, p. 18-20). Esse “pacote tecnológico”, associado ao papel do Reino Unido como organizador da economia global, através das instituições que fundamentavam a Pax Britannica, fez crescer o comércio internacional e a mobilidade dos fatores de produção entre os Estados.
Essa onda de integração comercial foi, de fato, inédita quanto ao seu alcance: o mundo presenciou naquele momento o surgimento do comércio de longo curso de
commodities e de bens manufaturados não somente de alto valor, como ocorrera, por
exemplo, no comércio de tecidos finos e especiarias, na Europa medieval, ou no comércio de bens agrícolas com alta relação custo/peso, no tempo da colonização das Américas. Essa mudança foi fundamental porque o tipo de comércio predominante até então era direcionado a consumidores de alta renda, pertencentes a uma pequena parcela de suas sociedades (PESSÔA, 2017). Com a mudança em questão, diferentes faixas de renda passaram a ter acesso ao consumo, o que, por sua vez, impactou os preços nos mercados a nível internacional, gerando um rápido crescimento no fluxo de bens naquele período: de 1870 a 1914, auge do padrão-ouro, a participação do comércio internacional no PIB global passou de 9 % para 16 % (SUBRAMANIAN & KESSLER, 2013, p. 3).
Kissinger olha para o impacto da Revolução Francesa sobre o resto do mundo a partir da ações 83
empreendidas por suas lideranças após chegarem ao poder, desde o período do Terror, na Primeira República, até o final do Primeiro Império. As elites revolucionárias, ao outorgarem para si o papel de únicas e legítimas representantes da vontade popular e da defesa de seus interesses, reorientaram a política externa francesa e mobilizaram os recursos da maior potência europeia através de “uma cruzada internacional com o objetivo de conquistar a paz mundial pela imposição de seus princípios”. Napoleão Bonaparte daria prosseguimento a essa política ao fundar o Primeiro Império, tentando unificar a Europa e, com isso, expandir os ideais iluministas, que ele encarnava, a todos os povos, passando por cima do princípio westifaliano de soberania estatal, estabelecido em 1648. Ver em: KISSINGER, Henry. Ordem Mundial. Rio de Janeiro: Objetiva, 2015, p. 47-54.
Após um período de rápida deterioração e reversão de rota durante as duas guerras mundiais, quando as trocas de bens caíram para níveis comparáveis aos observados há mais de um século (ibid), o comércio internacional voltaria a crescer no pós-1945, ao passo que a segunda grande onda de globalização desenvolve-se nas décadas de 1970 e 1980. A formação da agenda liberalizante nos Estados Unidos e no Reino Unido e a expansão dos regimes internacionais de comércio (RAVENHILL, 2011, p. 147) aprofundaram a interdependência econômica, inicialmente entre os países desenvolvidos para, em seguida, alcançar os atores periféricos do sistema internacional, muitos dos quais ainda seguiam o caminho do desenvolvimento autárquico.
Mas foram o fim da Guerra Fria e, mais uma vez, o avanço da tecnologia que possibilitaram um novo desenvolvimento da globalização. Os fluxos financeiros mundiais já teriam começado a ser impulsionados e reordenados em uma conjuntura marcada pelo desmoronamento do sistema Bretton Woods e seu regime de controle de capitais e a alta nos juros praticada pelo Federal Reserve, sob a gestão Paul Volcker, (FRIEDEN, 2008, p. 364-365), levando ao desenvolvimento da globalização financeira. Estes fluxos, por sua vez, registrariam crescimento ainda maior na década de 1990, alcançando o antigo mundo socialista. Além disso, esse período conviveu com a mais rápida integração comercial já observada na história, também classificada como hiperglobalização, facilitando a completa integração dos ex-satélites soviéticos e de países dos outrora denominados segundo e terceiro mundos à ordem internacional liberal. O fim do sistema bipolar, assim, abriu caminho à duplicação da força de trabalho mundial e à queda da pobreza em grande escala. O abandono da economia de planejamento central pela Rússia e pela China e a redução do sistema de substituição de importações pela Índia fariam com que 1/3 da população do planeta fosse incorporada à economia global em poucos anos (ibid, p. 435). Inaugurava-se, enfim, a etapa de maior rentabilidade do capitalismo desde a revolução industrial:
“El primer efecto económico de la unificación del sistema fue la duplicación de la fuerza de trabajo mundial, que pasó de 1.500 millones de trabajadores en 1990 a 3.500 millones tres años después. Esto modificó la ecuación básica de la acumulación capitalista, y le otorgó un rumbo nítido a la época” (CASTRO, 2016).
A evolução do sistema multilateral de comércio, como explorado, a seguir, na seção 3.2, completou esse processo, com a criação da OMC, em que os chamados novos
temas foram incluídos como questões reguladas pela organização, que nascia em 1995
representada pela maior parte do mundo, resultado dos anos de expansão de sua predecessora, o GATT, cuja vida iniciara com vinte e três membros. A liberalização unilateral e o fenômeno do regionalismo e dos demais acordos preferenciais de comércio / acordos de livre-comércio deram estrutura institucional à globalização, tema da próxima seção.
Essa onda globalizante que acabou por marcar o início do século XXI tem no desenvolvimento tecnológico seu maior aliado na definição de novas formas de estocagem e de envio de bens e serviços entre países (SUBRAMANIAN & KESSLER, 2013, p. 4). A redução de custos em informação e comunicação viabilizou o comércio de serviços em maior escala, enquanto a elevação no comércio de bens é favorecida pela fragmentação da produção mundial (FRIEDEN, 2008, p. 443), através das cadeias globais de valor – fenômeno sem precedentes, baseado em um conjunto de etapas estabelecidas em mais de um país para se produzir um determinado bem, que agrega valores adicionados à medida que a produção avança.
Mudanças na geopolítica, nas instituições e na tecnologia também levaram à reemergência do Oriente nas relações internacionais: países outrora de baixo desenvolvimento na Ásia tornaram-se super-traders, como os Tigres Asiáticos. Krugman (1995) observou que as exportações de Singapura, Malásia e Hong Kong respondiam por mais de 50 % de seus PIBs, tal era o dinamismo de suas economias já no início da nova onda de globalização. E um outro ator, em curto período de tempo, deu um salto qualitativo em sua economia e converteu-se em um dos mais importantes países no comércio global: a China. Dez anos após a referida publicação de Krugman, pela primeira vez na História contemporânea, as economias emergentes, combinadas, representariam mais da metade do PIB global, reforçando a tendência de aumento do protagonismo desses atores nas relações internacionais (STUENKEL, 2018, p. 128). A esse respeito, em matéria de 2006, a revista The Economist chamava a atenção, inclusive, para o fato de que países como China e Índia não estavam “emergindo”, mas,
ao invés disso, reemergindo, dado o seu passado de predominância na economia mundial:
“[…] these countries should be called re-emerging economies, because they are regaining their former eminence. Until the late 19th century, China and India were the world's two biggest economies. Before the steam engine and the power loom gave Britain its industrial lead, today's emerging economies dominated world output. Estimates by Angus Maddison, an economic historian, suggest that in the 18 centuries up to 1820 these economies produced, on average, 80% of world GDP” (THE ECONOMIST, 2006).
Se, nos anos 1990, a China, assim como os Tigres Asiáticos, também já começava a aumentar a participação do comércio internacional em seu seu PIB, foi a partir de 2001, com sua entrada para a Organização Mundial do Comércio (OMC), que ela se transformou em um mega-trader, integrando-se rapidamente à economia global, até atingir a condição de maior exportador e importador mundial de bens manufaturados – posição que ocupa desde 2012, quando superou a posição até ali ocupada pelos americanos (SUBRAMANIAN & KESSLER, 2013, p. 8). Como consequência desse processo, a China retirou mais de 600 milhões de pessoas da pobreza e foi capaz de fazer sua classe média crescer cerca de 80% em relativamente curto período de tempo (CASTRO, 2016).
Situação semelhante aconteceu com os Estados Unidos ao longo do século XX, período em que esse ator também consolidou-se como maior exportador e importador, ao mesmo tempo em que ascendia à condição de superpotência. Uma vez reconhecida a importância da integração ao comércio global para o desenvolvimento e segurança internos americanos, no pós-Segunda Guerra, Washington baseou-se na construção de uma ordem internacional que promovia um regime comercial aberto, assumindo o papel de administrador do sistema multilateral de comércio e do sistema financeiro internacional (Cf. seção 3.2). Para viabilizar o funcionamento de tal ordem, como já apontado, os Estados Unidos comprometem-se há mais de setenta anos com a manutenção de suas principais alianças militares no mundo. Assim, independentemente das mudanças de governo que ocorrem ao longo do tempo, consideramos que a inserção
internacional americana é mais marcada por continuidades do que por rupturas, influenciando diretamente sua política comercial, discutida no presente capítulo.
3.2. O desenvolvimento do sistema multilateral de comércio
A assim denominada ordem internacional liberal está assentada no pós-Segunda Guerra Mundial, como anteriormente explicado. Desde então, não se observou a emergência de outro polo de poder no mundo que fosse capaz de rivalizar e superar a organização política e econômica estabelecida pelos Estados Unidos e seus aliados. O desmantelamento da União Soviética e o fim do sistema bipolar permitiriam o desenvolvimento ou a expansão de organizações e regimes internacionais, reforçando muitas das estruturas da governança global já existentes. Consideramos que, a partir desse momento, os arranjos de governança passariam a ter caráter realmente universal, diferentemente do que ocorrera nos períodos anteriores de reconfiguração do sistema internacional.
Rosenau (2000) afirma que a governança global é o elemento fundamental para se compreender o funcionamento da ordem internacional. Segundo o autor, esse conceito diz respeito a um sistema de ordenação que envolve sentidos intersubjetivos, padrões comportamentais e instituições políticas. Esses três elementos sustentariam a referida ordem, formando um sistema que traz previsibilidade, estabiliza expectativas e possui mecanismos para cumprir, monitorar e verificar se os compromissos acordados entre os atores estão sendo colocados em prática. O edifício da governança global recebe a sua roupagem atual a partir da criação da Organização das Nações Unidas e de suas agências especializadas, voltadas para áreas específicas, mas com escopo mundial. Esses mecanismos começariam a gerenciar interesses comuns, criar obrigações e direitos coletivos, além de mediar diferenças, tendo recebido uma série de acréscimos ao longo do tempo, com a criação de novas organizações e alterações no próprio sistema ONU.
O elemento da governança global importante para a presente investigação é o multissistema do comércio global, que tem à sua frente o sistema multilateral de comércio, capitaneado pela Organização Mundial do Comércio (OMC) e seus acordos constitutivos, responsáveis por regular os diferentes regimes internacionais de 84
comércio. A OMC é seguida por diferentes instituições que criam ou reforçam regras multilaterais em suas respectivas áreas, como: o Fundo Monetário Internacional (FMI); o Banco Mundial; a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE); a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD); a Organização das Nações unidas para Alimentação e Agricultura (FAO); e a Organização Mundial de Propriedade Intelectual (OMPI). Essas instituições permitiram a elevação do comércio (Cf. seção 3.1), com novos atores aderindo a suas instituições, sobretudo no âmbito das rodadas de negociação do GATT / OMC.
As transformações e a evolução da esfera institucional seguiram as muitas mudanças que ocorreram no mundo político, trazendo para esse espaço novas questões: a globalização e o enfraquecimento relativo do Estado frente a esse fenômeno evidenciam a dificuldade desses últimos atores em lidar com muitas questões internas, precisando, para isso, coordenar interesses a nível internacional. Os conflitos sobre
standards comerciais também representam um desafio, o que pode ser ilustrado pela
criação relativamente recente da OMC, dotada de instrumentos para mediar conflitos e resolver disputas que o GATT jamais teve em sua existência, como o mecanismo de solução de controvérsias. Por fim, percebemos que importância do multilateralismo reside no fato de que ele produz regras que valem para todos, servindo de parâmetro para futuras negociações no âmbito da OMC e fora dela também. Contudo, a esse respeito, se é verdade que os acordos multilaterais de comércio podem estabilizar expectativas e impulsionar a cooperação e a integração, eles também tolhem parte da autonomia dos atores que os integram, que ajustam suas políticas e jurisprudências domesticamente aos termos acordados no plano internacional. Essa questão acompanha
Adotamos a definição de regime proposta por Krasner, que resume esse conceito como o conjunto de 84
princípios, normas, regras e processos decisórios em torno dos quais as expectativas dos atores convergem em dada área das relações internacionais. Ver em: KRASNER, Stephen D. International Regimes. Ithaca: Cornell University Press, 1983, p. 2.
nossa discussão a respeito da crítica de Donald Trump ao multilateralismo e à integração comercial, os identificando como instrumentos do globalismo.
Recorrendo à perspectiva histórica, ainda no contexto da Segunda Guerra Mundial, foi realizada uma série de iniciativas para a viabilizar a reativação da economia global, conter a União Soviética e evitar futuros conflitos entre grandes potências em escala planetária. Nascia, assim, a ordem econômica internacional liderada pelos Estados Unidos, vigente até os dias atuais:
“American strategists incorporated Western Europe and Japan into this war effort because they saw them as centers of economic and strategic gravity. To this end, the United States launched the Marshall Plan to rebuild Western Europe, founded the International Monetary Fund and the World Bank, and negotiated the General Agreement on Tariffs and Trade to promote global prosperity” (ALLISON, 2018).
A Conferência de Bretton Woods, em 1944, foi a iniciativa responsável pela criação do FMI e do Banco Mundial, instituições cuja missão, respectivamente, era organizar o sistema de pagamentos internacionais / cuidar da estabilidade financeira mundial e financiar a reconstrução dos países devastados pela guerra. Aqui faz-se