O segundo capítulo do presente trabalho aborda a ascensão dos Estados Unidos como grande potência em paralelo à execução de uma estratégia de inserção internacional amparada por visões e valores liberais. Recorremos às Relações Internacionais e à subárea da Análise de Política Externa para examinar a predominância desse país na ordem global e as circunstâncias em que sua atuação no plano externo está baseada. Buscamos igualmente decompor a política exterior do governo Donald Trump, discutindo a possibilidade de uma guinada isolacionaista como forma de afastar Washington dos mecanismos da governança internacional e de seus compromissos históricos. Ao analisar em que medida o fenômeno do populismo se projeta nos rumos da inserção americana sob Trump, questionamos como se manifesta o populismo na política internacional.
2.1. A preponderância dos Estados Unidos na ordem global
As discussões acerca da configuração do sistema internacional podem variar em função daquilo que se deseja focar, bem como das lentes analíticas para observar seus processos, mas, a posição que as grandes potências ocupam nessa estrutura nem sempre é relativizada, sobretudo no caso da maior de todas elas, os Estados Unidos. A fim de compreender o comportamento desse país no plano internacional e sua influência na e
sobre a ordem global, investigamos a ação externa americana empregando a Análise de
Política Externa – APE. Subárea das Relações Internacionais, a APE debruça-se sobre as interações e as decisões em matéria de política externa estabelecidas ou influenciadas por atores específicos, como governos, burocracias, os diferentes níveis da administração pública, os indivíduos que comandam essas mesmas áreas, as empresas, organizações não-governamentais e demais atores não-estatais, bem como o papel das
ideias e das percepções individuais e coletivas como elementos que influenciam a tomada de decisões nesse campo.
Entendemos por política externa a ação expressa em termos de princípios, doutrinas, estratégias e compromissos, implementada por representantes de um Estado em relação a atores estatais e não-estatais situados fora de sua legitimidade territorial. A formulação de doutrinas e princípios normativos diz respeito às visões e objetivos de longo prazo, ao passo que dentro desses campos desenvolvem-se as ações estratégicas e táticas, ou seja, os objetivos de curto prazo que o Estado segue em sua conduta internacional. Deve-se ressaltar que a política exterior de um país é igualmente uma política pública, que projeta no plano internacional a resultante das demandas, conflitos e barganhas de e entre grupos domésticos sobre o governo e os tomadores de decisão. A esse respeito, Milza (in: RÉMOND, 2003) argumenta que, hoje, para fins de investigação, já não haveria sentido em se separar a política doméstica da política externa, mas, sim, considerar que existem interações entre um campo e outro, principalmente, nas democracias, em que as barreiras entre interior e exterior são mais difusas do que em Estados autoritários e totalitários, devido, por um lado, às flutuações do sentimento público e, por outro, à descentralização do processo decisório anteriormente explicado.
A ascensão dos Estados Unidos e o seu modelo de inserção internacional repousam sobre algumas características geográficas e peculiaridades históricas, culturais e políticas. Ikenberry (2003) considera que o poder norte-americano pode ser compreendido a partir de quatro grandes eixos: características geográficas e históricas; democracia e constrangimentos institucionais; modernização e nacionalismo cívico; e capacidades de poder tradicionais. Em primeiro lugar, então, contribui para o fato de os Estados Unidos serem um ator relevante no sistema internacional, sua especificidade do ponto de vista geográfico: trata-se da única grande potência a não ser cercada ou não estar sequer próxima de outras grandes potências. Esta situação constrangeu as elites nacionais – que, inicialmente, não tiveram a possibilidade de controlar as relações de poder globais –, enquanto tornou a percepção do país menos ameaçadora por parte dos outros Estados. Anderson (2015), por sua vez, considera que o isolamento geográfico
dos Estados Unidos constituem a base do que viria a se tornar o império americano no pós-Segunda Guerra Mundial, porque a existência de um território de proporções continentais, banhado por dois oceanos, e saído de um processo colonial com baixa intervenção e exploração pela metrópole, ofereceu oportunidade sem igual para o desenvolvimento do sistema capitalista em todos os seus estágios.
A própria história reforçaria o papel internacional desse Estado: tanto sua força militar quanto seu poderio econômico permitiram a projeção de poder por Washington no mundo, desde a guerra travada contra as potências do Eixo. Isso teve como consequência a criação de fortes laços de dependência com atores para quem o maior perigo seria o abandono por parte dessa grande potência. Assim, ao longo do século XX e no início do novo milênio, ao atuar no sistema internacional comprometidos em evitar grandes conflitos mundiais, os Estados Unidos passaram a ser vistos menos como uma fonte de dominação e mais como uma ferramenta de estabilização, mediação e pacificação:
“After World War II, the United States emerged as an equally important presence in Europe, Asia, and the Middle East as an offshore military force […]. In Europe, the reintegration of West Germany into the West was only possible with the American security commitment. The Franco-German settlement was explicitly and necessarily embedded in an American-guaranteed Atlantic settlement. […] the United States became ‘Europe’s pacifier’. In East Asia, the American security pact with Japan also solved regional security dilemmas by creating restraints on the resurgence of Japanese military power. In the Middle East a similar dynamic drew the United States into an active role in mediating between Israel and the Arab states. In each region, American power is seen less as a source of domination and more as a useful tool” (IKENBERRY, 2003).
A questão das instituições políticas molda invariavelmente o processo decisório dos governos nas mais diversas matérias. Olhando-se para a natureza do regime político implementado na ex-colônia inglesa, percebemos que a influência do Iluminismo sobre a política norte-americana mostra-se evidente desde a sua Declaração de Independência. Muitos de seus postulados, como ressalta Allison (2018), não se referiam apenas ao espaço dentro das fronteiras nacionais, mas, a todo o mundo, confirmando o universalismo dos valores que o país defende desde então:
“From the founding of the republic, the nation has embraced radical, universalistic ideals. In proclaiming that ‘all’ people ‘are created equal’, the Declaration of Independence did not mean just those living in the 13 colonies”.
Os séculos XVIII e XIX testemunharam o processo de organização do Estado Americano a partir das discussões levadas a cabo pelos assim denominados Founding
Fathers ou “Pais Fundadores” a respeito de qual estrutura administrativo-organizacional
seria mais adequada para o bom funcionamento do regime democrático. Scalercio (2007) afirma que as elites decisórias daquele país terminariam por convergir em torno de uma república federativa que preservasse a liberdade das unidades subnacionais, através do equacionamento da tradição colonial anglo-saxônica de autonomias locais com as teses iluministas do Barão de Montesquieu, notadamente no que concerne à separação dos poderes nas funções de legislar, administrar e julgar. 49
A associação dos compromissos assumidos pelos Estados Unidos nas instituições de que participam, no plano internacional, com as limitações políticas que constituem o próprio país, no plano doméstico, torna o seu poder mais legítimo e durável, ao mesmo tempo que constrange as ações de seu governo (IKENBERRY, 2003). De fato, no tocante a esta última questão, a democracia mais longeva do planeta é dotada de uma série de salvaguardas institucionais capazes de limitar as ações de seus governantes, que, ao menos teoricamente, não encontrariam incentivos a comportamentos oportunistas para sabotar o regime político estabelecido. Em termos de política exterior, nenhum presidente que assume o governo teria condições de implementar mudanças radicais nas ações em rumo, sob o risco de ficar exposto frente aos canais abertos de participação do sistema político, sobretudo o Congresso, a opinião pública e os atores não-estatais, como as ONGs:
A partir de sua carta constitutiva de 1787, a estrutura política dos Estados Unidos organizou-se em 49
função de um Congresso dividido em duas Casas – um Senado e uma Câmara dos Representantes –; representação igualitária dos estados na primeira instituição e proporcional às populações na segunda; força de lei para os atos do Congresso, sem necessidade de aprovação dos estados; eleição do presidente da República via colégio eleitoral – formado por indivíduos designados nos estados por votantes locais –; poder de veto presidencial sobre a legislação e direito de nomear juízes da Suprema Corte. Nosso interesse na presente seção não é fazer uma análise aprofundada das instituições políticas americanas, mas, explicitar de que forma elas podem influenciar no processo decisório em matéria de política externa naquele país.
“This institutionalization […] serves the interest of the United States by making its power more legitimate, expansive, and durable. But the price is that some restraints are indeed placed on the exercise of power. In this view, three elements matter most in making American power more stable, engaged, and restrained. First, America’s mature political institutions organized around the rule of law have made it […] relatively predictable […]. The pluralistic and regularized way in which American foreign and security policy is made reduces surprises and allows other states to build long-term, mutually beneficial relations. The governmental separation of powers creates a shared decision- making system that opens up the process and reduces the ability of any one leader to make abrupt or aggressive moves toward other states. An active press and competitive party system also provide a service to outside states by generating information about US policy […]. over the long term, democratic institutions produce more consistent and credible policies than autocratic or authoritarian states. This open and decentralized political process works in a second way to reduce foreign worries about American power. It creates what might be called “voice opportunities” – it offers opportunities for political access and, with it, the means for foreign governments and groups to influence the way Washington’s power is exercised” (ibid).
Já a modernização e o nacionalismo cívico são tradicionalmente instrumentalizados pelas elites norte-americanas na construção da imagem internacional de seu Estado, baseada na ideia de uma sociedade desenvolvida e industrializada, em que o nacionalismo e o multiculturalismo engajam a diferença ao invés de excluí-la. 50
Isso contribui para a centralização do poder político internamente e torna mais harmoniosa a relação desse ator com o resto do mundo – que em sua maioria identificaria-se com os mesmos valores e também possuiria demandas em relação ao desenvolvimento econômico e social (IKENBERRY, 2003). O nacionalismo cívico, por outro lado, também pode ser identificado como o meio pelo qual os Estados Unidos alcançaram e administram sua condição de império, ao justificar as heranças do excepcionalismo e do universalismo, base de sua identidade nacional:
“Aos privilégios objetivos de uma economia e geografia sem paralelos foram acrescentados dois potentes legados subjetivos, um de cultura, outro de política: a ideia (oriunda da colonização puritana inicial) de uma nação que gozava de privilégio divino, imbuída de uma
Esta narrativa acerca da identidade política americana sofre um revés com a eleição e a chegada ao 50
poder de Donald Trump (Cf. capítulo 1), o que se projeta de maneira importante na política externa da nova administração (Cf. seção 2.3).
vocação sagrada; e a crença (oriunda da Guerra da Independência) de que uma república dotada de uma constituição de liberdade eterna havia surgido no Novo Mundo. A partir desses quatro ingredientes se desenvolveu, muito cedo, o repertório ideológico de um nacionalismo norte-americano que propiciava uma passagem suave e contínua a um imperialismo norte-americano caracterizado por uma complexio oppositorum de excepcionalismo e universalismo” (ANDERSON, 2015, p. 13).
A última faceta distintiva do poder americano é constituída pelas capacidades materiais, baseadas em recursos militares, recursos econômicos, tamanho da população, território e competência institucional. Os Estados Unidos são o maior establishment militar do planeta, o que, aliado ao avanço tecnológico nacional na mesma área, torna ainda maiores as assimetrias de poder que possui em relação aos outros países, dificultando a formação de coalizões contra si e gerando uma série de problemas de ação coletiva aos outros atores que, eventualmente, queiram combater esse Estado (IKENBERRY, 2003). Mais do que isso, seu investimento nos setores de defesa e pesquisa e desenvolvimento mostra o quão custoso pode significar fazer frente ao ator referido. A questão nuclear, por sua vez, contribui para reduzir incertezas e desconfianças externas, pois esse tipo de poder não poderia ser utilizado para guerras de conquista. Ao mesmo tempo, ele também representa uma salvaguarda aos Estados Unidos do ponto de vista da preservação de sua posição de predominância no sistema internacional, porque a dissuasão nuclear , como ressalta Freedman (2003), mudou a 51
lógica tradicional de se fazerem guerras. Assim, percebemos ser um consenso entre a grande maioria dos estudiosos de Relações Internacionais que Washington opera no ambiente internacional com a certeza de que as assimetrias que construiu face ao resto do mundo garantem sua sobrevivência:
“The United States spends more on defense than all the other major military powers combined, and most of those powers are its allies. Its massive investments in the human, institutional, and
A dissuasão nuclear introduz uma mudança importante nas regras do jogo estratégico. As armas 51
nucleares possuem características que, em seu conjunto, as diferenciam totalmente dos armamentos convencionais: 1º) alta precisão, através de seus vetores de lançamento; 2º) penetrabilidade – as armas não são detidas pela defesa inimiga; 3º) sobrevivência – os silos e sistemas de comando e controle são programados para resistir a ações nucleares inimigas. Assim, quem ataca um arsenal nuclear não poderia ter certeza de que eliminou todos os silos inimigos. Por esse motivo, a dissuasão inviabiliza o ataque nuclear, sob ameaça de retaliação, preservando a estabilidade estratégica entre os atores.
technological requisites of military power, cumulated over many decades, make any effort to match U.S. capabilities even more daunting than the gross spending numbers imply” (BROOKS & WOHLFORTH, 2008, p. 28).
Mas qual arquitetura internacional reflete essa posição de predominância americana? A discussão relativa a polaridade e distribuição de poder, apesar de à primeira vista indicar ser um domínio exclusivo da perspectiva realista na área de conhecimento de Relações Internacionais, também possibilita a análise do sistema internacional com base em parâmetros de outras abordagens, além de se adequar às discussões relativas ao governo Donald Trump, que avançamos utilizando a APE. Grande parte do mainstream da área entende que os Estados Unidos possuem uma disparidade de poder em relação aos demais países em magnitude tal que faria com que o sistema internacional desse início do século XXI fosse compreendido como unipolar (IKENBERRY, MASTANDUNO e WOLLFORTH, in: IKENBERRY et alii, 2011, p. 8). O fim da Guerra Fria encerra um período de mais de trinta e cinco anos em que vigoraram a competição política, militar e tecnológica entre dois grandes polos de poder – Estados Unidos e União Soviética –, bem como o conflito ideológico entre dois modelos a eles associados de desenvolvimento e organização político-social. A queda do Muro de Berlim, em 1989, pode ser interpretada como o momento em que o império soviético começa a perder, justamente, sua condição de império, abandonando o controle central do Kremlin sobre suas repúblicas-satélite e dando lugar a quinze Estados independentes em porções territoriais que abarcam a Ásia Setentrional, a Ásia Central e a Europa do Leste. Assim, o sistema internacional sofre mudanças importantes no que tange à distribuição de capacidades, passando de bipolar para unipolar, tendo os Estados Unidos permanecido como única superpotência mundial desde então.
Entretanto, a conjuntura das décadas de 2000 e 2010 tem indicado mudanças na direção de uma maior dispersão de poder no sistema internacional, com o declínio relativo de potências ocidentais frente a outros atores (LEHNE, 2012), evidenciando o que compreendemos como uma tendência à multipolaridade. Na área de segurança, os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 e, mais tarde, o resultado infrutífero da Guerra do Iraque ou Segunda Guerra do Golfo abalaram a percepção de muitos atores
em relação ao poder e mesmo à legitimidade de Washington em administrar a política internacional como potência unipolar – inclusive no plano doméstico, entre a sociedade americana, o que também contribuiu tanto para a ascensão de Donald Trump como para a formulação de sua agenda de política externa. Na esfera econômica, a conjuntura da crise financeira global de 2008 provocou a maior recessão dos Estados Unidos desde os anos 1930 e obrigou a administração Barack Obama a adotar uma política externa menos ambiciosa do que a de seus predecessores (JESUS, 2014, p. 60-61). Além disso, os países emergentes, especialmente a China e, em menor grau, a Índia, aumentaram sua participação no PIB global e sua fatia das exportações mundiais a partir do momento em que abraçaram a economia de mercado e integraram de modo pleno o sistema multilateral de comércio, como será visto no próximo capítulo.
As duas visões não são necessariamente excludentes entre si, podendo ser combinadas ou, então, elencadas em diferentes graus de relevância pelo observador. A esse respeito, não por acaso, no final da década de 1980 e nos anos 1990, surgem diferentes perspectivas concernentes à configuração do poder mundial, como a “unimultipolaridade” proposta por Huntington (1999), que enxergava o sistema internacional pós-1991 como um híbrido em que predominava uma superpotência rodeada por grandes potências. Lafer (1997), por seu turno, conceitua as “polaridades indefinidas” em oposição à rigidez do sistema internacional e da própria lógica bipolar e binomial da Guerra Fria, argumentando que uma era de novas possibilidades se iniciava nas relações internacionais . É nesse sentido que as percepções desempenham um papel 52
de grande importância para os governos, que, ao definirem suas políticas externas, levam em conta o comportamento dessa grande potência no sistema internacional, bem como sua projeção para o futuro. Compreendemos, também, que a forma de inserção das demais potências pode importar mais para alguns atores do que para outros, dependendo de sua localização geográfica, seus laços culturais e suas relações econômicas e políticas com elas, mas é primordialmente para os Estados Unidos, por
A fim de explicar o sistema multilateral de comércio, abordamos a ideia das polaridades indefinidas no 52
capítulo 3 como uma percepção que possibilitaria e mesmo incentivaria a expansão das instituições e regimes internacionais, englobando todos os países, antes limitados pelas dinâmicas Leste-Oeste / Norte- Sul em suas políticas externas e econômicas.
tudo o que foi discutido anteriormente, que os países miram antes de definir sua conduta internacional.
Diante dessas questões, caberia indagar a razão de não ter havido desde então uma alteração do equilíbrio de poder mundial, com o unipolo sendo atacado por uma aliança das demais potências . Aqui, mais uma vez, fazem-se necessárias algumas 53
ponderações. Em primeiro lugar, se é verdade que a China representa uma ameaça aos Estados Unidos em termos econômicos, o mesmo não pode ser dito quanto à questão militar , que permite a esse país manter uma assimetria de poder incontestável. Além 54
disso, convém observar que a ascensão de novos atores não equivale necessária e automaticamente à contestação e eventual tentativa de superação da ordem global vigente. Se, para Schweller (2018), não apenas a política externa, mas a própria eleição de Trump para a presidência dos Estados Unidos devem ser encaradas como uma resposta à ameaça à unipolaridade americana pela emergência chinesa e o revisionismo russo , Stuenkel (2018, p. 15-16) relativiza a percepção negativa construída nas 55
sociedades ocidentais sobre os países não-ocidentais quanto à política internacional. O autor questiona a possibilidade de se olhar para a China não como a revisionista Alemanha de Guilherme II, mas, ao invés disso, como os próprios Estados Unidos da segunda metade do século XIX, que se desenvolveram economicamente de forma
As discussões relativas ao fato de ainda não ter havido um contrabalanceamento em direção aos