Constatou-se que foram necessárias mais ou menos cinco décadas para que a avaliação (externa, em larga escala, centralizada e com foco no rendimento dos alunos e no desempenho dos sistemas de ensino) viesse a ser introduzida como prática sistemática no governo da educação básica brasileira. O interesse estatal pela avaliação, mesmo presente desde os primórdios da pesquisa institucionalizada e do planejamento educacional no Brasil (anos de 1930), somente ao final dos anos de 1980 culminou no delineamento de um sistema nacional de avaliação, que propunha articular medida, avaliação e informação educacionais e estas ao planejamento da área (FREITAS, 2007, p. 51).
A avaliação em larga escala no Brasil não é novidade, porém foi a partir da década de 1990, conforme visto anteriormente, que a avaliação externa ganhou força e passou a ter uma centralidade por parte do governo federal. Nesse contexto, destacamos o levantamento histórico bastante primoroso feito por Freitas (2007) sobre o sistema de avaliação brasileiro, que teve início em 1930 do século XX, em pleno Estado Novo, pois, já nesse período, o Brasil demonstrava interesse em quantificar a educação, e esse interesse se manifestou pela criação do Instituto Nacional de Pedagogia (INEP) em 1937. No ano seguinte, em 1938, de acordo com Mendonça (2005), esse Instituto passou a se chamar Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos (INEP), e, por meio do Decreto-Lei nº 580, de 30 de julho de 1938, passou a ter diversas atribuições, como: organizar documentos históricos referentes às doutrinas técnicas pedagógicas; fomentar o intercâmbio pedagógico com as instituições educacionais do país e do exterior; promover pesquisa na área da psicologia aplicada à educação, prestar assistência técnica aos serviços estaduais e municipais; divulgar conhecimentos referentes à teoria e à prática pedagógica, dentre outras.
Durante as décadas de 1940, 1950 e início da década de 1960, as pesquisas continuaram tendo como foco a avaliação da aprendizagem. No período compreendido entre 1964 e 1970, as pesquisas sobre avaliação realizadas na área educacional não apresentavam metodologias que tivessem cunho científico. Entre os anos de 1970 e 1976, é que surgiram estudos voltados para a elaboração do currículo e avaliação de cursos e programas, sendo estes financiados pelo INEP. É importante destacar que, em 1972, o INEP passou a se chamar Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, sendo transformado em órgão autônomo.
Atualmente o INEP mantém o mesmo nome de 1972, e com a aprovação da Lei nº 9.448, de 14 de março de 1997, esse órgão passou a integrar a estrutura do Ministério da Educação (MEC), transformado-se em Autarquia Federal vinculada a esse Ministério, com sede e foro na cidade de Brasília (DF), tendo como finalidades: organizar e manter o sistema
de informações e estatísticas educacionais; planejar, orientar e coordenar o desenvolvimento de sistemas e projetos de avaliação educacional, visando ao estabelecimento de indicadores de desempenho das atividades de ensino no País; apoiar os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no desenvolvimento de sistemas e projetos de avaliação educacional; desenvolver e implementar, na área educacional, sistemas de informação e documentação que abranjam estatísticas, avaliações educacionais, práticas pedagógicas e de gestão das políticas educacionais; subsidiar a formulação de políticas na área de educação, mediante a elaboração de diagnósticos e recomendações decorrentes da avaliação da educação básica e superior; coordenar o processo de avaliação dos cursos de graduação, em conformidade com a legislação vigente; definir e propor parâmetros, critérios e mecanismos para a realização de exames de acesso ao ensino superior e promover a disseminação de informações sobre avaliação da educação básica e superior.
O MEC, por meio do INEP, é quem direciona a política de avaliação, que engloba uma série de avaliações externas atingindo todos os níveis de ensino, do superior ao ensino fundamental. Para Gatti, Barreto e André (2011, p. 39), a implementação do Sistema de Avaliação foi “motivada pela necessidade de incrementar o controle da educação nacional por parte do governo central”. Nesse contexto, vamos ter o ENADE, instituído em 2004, que avalia as Instituições Superiores, os cursos e os estudantes. Na educação básica, vamos ter o ENCCEJA, o ENEM, a Prova Brasil (ANRESC) criada em 2005 e mais recentemente a Provinha Brasil, aplicada pela primeira vez em 2008. O foco de nossa pesquisa está concentrado na Prova Brasil, mas isso não impede que façamos um breve comentário sobre as demais avaliações externas, na perspectiva de saber quais são e a quem estão direcionadas.
Vamos começar pelo ENCCEJA, que é uma avaliação externa criada em 2002, realizada anualmente e que avalia as habilidades e competências básicas dos jovens e adultos que não frequentaram a escola em idade apropriada. Nesta avaliação, o candidato se submete a uma prova e, alcançando o mínimo de pontos exigido, obtém a certificação de conclusão daquela etapa educacional a que se submeteu. As Secretarias Estaduais e Municipais é que escolhem a adesão a esse sistema de avaliação, sendo portanto opcional, e ao aderirem as certificações dos alunos são feitas diretamente nessas Secretarias Municipais e Estaduais de Educação.
O ENEM, criado em 1998, pode ser utilizado pelas universidades de forma complementar ou em substituição aos processos seletivos para o ingresso do aluno ao ensino superior. De acordo com o MEC, os objetivos do ENEM são o de democratizar as
oportunidades de acesso às vagas federais de ensino superior, assim como de possibilitar a mobilidade acadêmica e induzir a reestruturação dos currículos do ensino médio.
A Prova Brasil, criada em 2005, objeto de estudo desta pesquisa, será profundamente comentada e analisada mais adiante, porém podemos adiantar que se trata de uma avaliação externa, aplicada aos alunos da quarta série e oitava série do ensino fundamental, e que tem o foco definido em duas áreas do conhecimento: língua portuguesa e matemática.
Por fim, temos a Provinha Brasil, que é uma avaliação externa aplicada aos alunos regularmente matriculados no segundo ano do ensino fundamental com provas de português e matemática. Sua primeira aplicação aconteceu no ano de 2008. Verificamos, portanto, que essas duas avaliações, a Prova Brasil e a Provinha Brasil, são aplicadas no ensino fundamental. Nesse contexto, observamos o quanto a avaliação externa ganhou a centralidade como política educacional, questão essa que a todo momento estamos reafirmando nesta pesquisa, por conta dos interesses que justificamos no primeiro capítulo.
Um estudo sobre esses exames pode ser feito a partir dos documentos no site do MEC17, do qual retiramos as informações do ENCCEJA, do ENEM e da Provinha Brasil. Já para a Prova Brasil, também utilizamos este site, porém ampliamos nossas pesquisas em outros documentos, como em Brasil (2008) e nas portarias que tratam especificamente sobre esta avaliação. A partir do resgate histórico do processo de implantação dos sistemas de avaliações em diversos países e no Brasil, iniciaremos a seguir as análises sobre como a política de avaliação apareceu na legislação brasileira.
2.3 A POLÍTICA DE AVALIAÇÃO PRESENTE NA LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL