A Política Habitacional e Urbana do Governo Militar

Com o advento do governo militar, a produção de moradia para a venda foi priorizada. Criou-se o Sistema Financeiro da Habitação (SFH) visando à dinamicidade da construção civil e em decorrência a geração de empregos, a produção da moradia seria um subproduto desejável (TASCHNER, 1997). Os recursos utilizados pelo SFH vinham de forma mais expressiva do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS)16 e das poupanças livres (cadernetas de poupança), que gerou o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE). Em agosto de 1964, pela lei 4380, foi criado o Banco Nacional de Habitação (BNH), que financiou obras de habitação, saneamento básico e infra-estrutura. O BNH passou a centralizar as ações estatais no setor habitacional, principalmente, no que concerne à produção e distribuição de unidades habitacionais (ARRETCHE, 1990). A sua criação teve como objetivo maior conseguir a simpatia das massas populares, que haviam sido o apoio do governo populista deposto pelo regime militar.

A política da casa própria, seguida pelo BNH, estava assentada na concessão de crédito, através de dois mercados segmentados, um visando os indivíduos de renda média e alta e outro visando os de renda mais baixa. Arretche (1990) analisa que, no primeiro caso, as operações foram desenvolvidas por agentes privados e o Estado atuava na regulamentação; no caso dos setores de renda baixa o Estado atuava como agente promotor em ação conjunta com entidades privadas de construção - na produção de interesse social, a prefeitura ou as Companhias de Habitação (COHABs), em nível municipal ou estadual, encaminhavam um projeto ao BNH, que se o aprovasse, liberava o repasse de recursos, porém a construção era realizada por agentes privados. (ARRETCHE, 1990; TASCHNER, 1997;). A autora esclarece, porém, que “os dois subsistemas - o da promoção pública e o da promoção privada - operavam segundo a mesma lógica: a lógica da produção privada” (ARRETCHE, 1990, p. 24).

16 _{Espécie de poupança compulsória, no qual 8% da folha de pagamento do empregado eram depositados e}

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O BNH teve uma tarefa de difícil solução: atender com prioridade a população de baixa renda e, ao mesmo tempo, ser lucrativo, supondo que todos poderiam pagar pela casa própria. Ao ver o resultado da atuação do BNH entre 1964-1986, houve uma clivagem em sua atuação – a maior parte de sua produção habitacional foi destinada aos setores de renda média e alta. Maricato (1982) afirma que o Estado atuou como agente de dinamização da economia, ao ter como papel repassar recursos aos entes privados (ou para órgãos estatais e municipais). A autora observa que paulatinamente o BNH afastou as aplicações de recursos da habitação popular e as destinou para habitações de alto e médio custo e obras de infra-estrutura, incluindo projetos regionais e nacionais de energia e transporte. Com isso o BNH buscava retorno pelos investimentos feitos, logo concentrou suas ações nos setores que poderiam arcar com os preços dos imóveis, correções monetárias e taxas de juros, atendendo aos interesses do capital financeiro, da indústria de matérias de construção e da indústria de construção.

A atuação do BNH na questão das favelas baseou-se na remoção, o que pode ser ilustrado com a atuação da Coordenação de Interesse Social da Área Metropolitana da Grande Rio (CHISAM), órgão ligado ao BNH, que visava erradicar favelas e tornar seus moradores em proprietários em outras regiões. Valladares (2005) mostra que entre 1962 a 1974, 80 favelas foram removidas e destruídos 26.193 barracos, os quais abrigavam 139.218 moradores. Essa postura do Estado aliada à crise econômica na década de 70 teve como conseqüência alijar aqueles que não podiam arcar com as prestações da casa própria para as áreas menos urbanizadas. Muitas famílias que foram removidas para as unidades habitacionais não conseguiam arcar com o “peso” da prestação e passaram seus imóveis àquelas famílias com mais renda. Tal fato é atribuído à política de “arrocho salarial”, instituída sob a alegação da necessidade de resolver os problemas econômicos, durante 10 anos o salário mínimo real não parou de desvalorizar, aumentando a inadimplência e refletindo nas finanças das COHABs. Essa crise fez com que o BNH adotasse como solução a redução dos investimentos para o setor de baixa renda:

A saída da "crise" dar-se-ia por uma reformulação completa da política habitacional de interesse social ou pela utilização de mecanismos de autodefesa institucional do Banco, através da redução do papel dos investimentos populares e uma redefinição de suas prioridades de ação. As condições políticas do início dos anos 70 (governo Médici), que não privilegiavam a necessidade de maior respaldo popular, acabaram por favorecer a opção pela segunda alternativa(grifo nosso). Entre 1970 e 1974, enquanto o problema de inadimplência dos mutuários das Cohab continuava a se agravar, a política adotada foi a de reduzir consideravelmente os

69 investimentos para as famílias de baixa renda e aumentar substancialmente as aplicações no chamado "mercado médio" (...)(AZEVEDO, 1988, p. 113, grifos nosso).

Na segunda metade da década de 70, o BNH retoma as ações voltadas às classes de baixa renda, devido às pressões populares, a crise econômica de 1974 e a pressão da indústria de construção (DENALDI, 2003). Como resposta, o governo federal cria os seguintes programas: Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB) e, posteriormente, o Programa de Erradicação das Favelas (PROMORAR), passando a atuar de forma mais flexível e alterando o tipo de produto, que passa a se concentrar na urbanização e autoconstrução, ao invés, do financiamento da casa própria.

Em 1975, o PROFILURB com o intuito de criar lotes urbanizados, com infraestrutura básica: rede de água, esgoto, vias e demarcação das quadras, voltados á população com renda de 0 a 3 salários mínimos. Este programa apoiava-se no ideal da casa própria, porém teve curta duração e em 1979, surge o Programa de Erradicação de Favelas (PROMORAR) 17.

O PROMORAR tinha como objetivo erradicar as sub-habitações, mas mantendo a população na mesma área, buscava melhorias urbanas e habitacionais em áreas precárias. Este foi o primeiro programa no país a financiar ações integradas voltadas à urbanização de favela, o que incluía projetos, serviços voltados aos lotes urbanizados, construção de unidades habitacionais, infra-estrutura e, até mesmo, o pagamento de indenizações àqueles que fossem remanejados. Em muitos locais a normatização proposta pelo PROMORAR não foi seguida.

A proposta do PROMORAR era de urbanizar as favelas, o programa previa a substituição dos barracos de madeira por alvenaria e a realização de obras de infraestrutura, o programa ainda se centrava na eliminação do que existia para que ocorresse a construção de algo novo.

Tanto o PROFILURB quanto o PROMORAR não atingiram resultados expressivos. Isso se deve ao fato dos programas possuírem um tom demagógico e propagandístico, ao invés de seguirem as reais demandas.

Em 1979, com a promulgação da Lei Federal 6766, estabelecendo regras para o parcelamento do solo urbano e como resultado, acabou por restringir o acesso à moradia para a população com baixa renda. A normatização estabelecida para adquirir a terra urbana tornou esse bem ainda mais escasso, porém mesmo com as restrições legais, a ocupação de terrenos

17 _{O Programa de Erradicação de Favelas visava a melhoria das habitações populares em favelas sem, no entanto,}

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distantes das áreas valorizadas, muitas vezes, impróprios para a moradia tornou-se prática corrente.

Pequeno (2008) conclui que a fase do governo militar teve alguns aspectos que marcaram a condução das políticas habitacionais: a permanente reestruturação institucional, associada à debilidade econômica pós-fase do milagre brasileiro; peri-urbanização de grandes conjuntos habitacionais, expandindo os limites das cidades; demora no reconhecimento oficial da favela como forma de moradia, adotando remoções autoritárias. O SFH conseguiu aumentar o número de proprietários da casa própria, quase metade de sua produção destinou- se aos setores de classe média e alta, porém não atingiu, expressivamente, os setores de renda baixa nem tampouco solucionou o déficit habitacional brasileiro, o qual se agrava neste período.

Vemos na construção da política habitacional e urbana do governo Vargas ao governo militar, a construção de planejamentos públicos e processos decisórios sob o viés centralizador, em que as elites locais se apropriam da máquina pública, alijando diversos atores sociais da consecução das políticas. Tal condição fez com que aqueles que vivenciavam os problemas cotidianamente não pudessem deliberar sobre suas possíveis soluções. O planejamento das políticas alicerçava-se no caráter tecnicista e, muitas vezes, não se pautava pelas condições reais dos problemas.

Edson Nunes (2003) analisa as gramáticas que permeiam a relação entre a sociedade e o Estado, a saber, o clientelismo, o corporativismo, o insulamento burocrático e o universalismo de procedimentos. O autor salienta que a primeira gramática – o clientelismo – está presente desde antes da Primeira República e a considera como um traço marcante nas relações entre o Estado e a sociedade. A apropriação do espaço público por interesses particularistas faz com que os cidadãos não se encarem como possíveis coautores das políticas públicas.

No governo Vargas, um novo projeto de Estado Nacional começou a ser delineado, sendo caracterizado por uma forte centralização do Estado apoiada pela burocratização e pelo autoritarismo, intervindo tanto na economia quanto nas relações sociais como, por exemplo, nas organizações sindicais. Eram considerados cidadãos aqueles que possuíam vínculo trabalhista formal (detentores de profissões normatizadas pelo Estado) tendo o direito de participar das políticas trabalhistas e previdenciárias:

71 A organização sindical, fortemente controlada pelo Estado, torna-se base de políticas de proteção social corporativas, gerando o que temos chamado uma “cidadania regulada”, pois os direitos trabalhistas e sociais são reconhecidos apenas a uma parcela muito restrita dos trabalhadores formais. (ALBUQUERQUE, 1998, p.10).

O Estado era compreendido como um espaço onde os cidadãos buscavam concessão de benefícios, em troca de votos ou apoios diversos, sendo assim, se constituía uma relação entre atores com poderes desiguais. Nesse período, a participação popular é limitada e está baseada sobre princípios privados – concessões de benefícios pessoais – numa ampla relação de dependência e cooptação da sociedade e não na aquisição de direitos para a coletividade como um todo. De acordo como Carvalho (2004), essa relação obsta a criação da cidadania plena, o período de 1930 a 1964 é caracterizado pela “Cidadania Regulada”, onde nem todos possuem direitos, pois nem todos são vistos como cidadãos. Tal característica fica evidenciada com a atuação das SABs, onde a troca das reivindicações pelos votos era prática comum.

Outra característica apontada por Nunes (2003) é o insulamento burocrático. Esse modo de gerenciar as políticas públicas fez com que as decisões seguissem, principalmente, os padrões técnicos. Foi estabelecido dentro do segundo mandato de Vargas e teve sua vigência fortemente vivenciada durante a ditadura militar. As políticas são geradas em um modelo top-down18_{, elas surgem como um fato, ou melhor, como algo dado para a população}

sem que esta se aproprie do que irá acontecer/está acontecendo. Isso corrobora para que não se formem canais de diálogo entre a sociedade e o Estado e, além disso, o controle de tais ações não passa pelo crivo social. É interessante explicitar que estas gramáticas ainda encontram-se vigentes em determinados loci da política pública brasileira.