Capacidade e o Arranjo Político-Institucional – Complementando a Capacidade Estatal

promotor de mudanças na estrutura econômica, com o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), e como promotor do desenvolvimento social, com os Programas Bolsa Família e Brasil sem Miséria, entre outros. Para Pereira (2014) essas novas diretrizes governamentais vêm chamando a atenção de pesquisadores para analisarem a capacidade do Estado brasileiro em promover o desenvolvimento socioeconômico e o desenvolvimento da agenda participativa, o que é possível perceber pela introdução da participação popular no ciclo de políticas públicas a partir de diversos canais, tais como as Conferências, os Conselhos, o Orçamento Participativo, entre outros.

Lotta e Favareto (2013), ao analisarem o Programa Territórios da Cidadania, o PAC e o Brasil Sem Miséria buscam, a partir do arranjo político-institucional, entender quais são as capacidades que o Estado mobiliza ao executar seus programas. Os arranjos são compostos por três elementos, a saber: a articulação intersetorial, a coordenação entre as esferas

37

federativas e a sociedade civil para formar os modelos de gestão pública e, por fim, o enraizamento do programa no nível local de implementação. Estes três elementos são sintetizados pelos autores como integração horizontal – entre setores de políticas públicas – e integração vertical – entre entes federativos. Os autores concluem que os programas possuem limitação na integração horizontal, que foram realizados por justaposição ou por integração temática e não por planejamentos ou por planos que perpassassem diferentes ministérios. Com relação à verticalidade, há a centralização na esfera federal, concedendo aos estados o papel de coadjuvantes e aos municípios envolvimento apenas na implementação.

Em Lotta e Vaz (2015) há uma complementação à análise sobre os arranjos institucionais. Os autores elucidam que a depender da política pública executada o arranjo institucional terá traços específicos, devido aos atores envolvidos no processo, os papéis exercidos por cada agente e o contexto em que se configura. Dessa forma, os arranjos institucionais não seguem um único padrão.

Gomide e Pires (2011; 2014) também analisam a capacidade estatal, a partir do arranjo político-institucional. Este é entendido como “conjunto de regras, mecanismos e processos que definem a forma particular como se coordenam os atores e interesses na implementação de uma política específica” (GOMIDE e PIRES, 2014, p.7). Para os autores, o arranjo concede ao Estado a capacidade para realizar suas políticas.

Segundo eles, os arranjos institucionais variarão a partir da relação entre dois eixos: o técnico-administrativo e o político. O primeiro é descrito como “a existência de organizações, instrumentos e profissionais competentes com habilidades de gestão” (GOMIDE e PIRES, 2011, p. 2), ou seja, é entendido como o conjunto de competências que os agentes estatais possuem para realizar suas políticas, conduzindo processos coordenados e voltados aos resultados. O segundo vincula-se à negociação de interesses e criação de consensos, principalmente em países como o Brasil, onde o ciclo de políticas públicas prima pela interação entre a Sociedade Civil e o Estado. A capacidade política demanda habilidades da burocracia para ampliar os canais de interlocução e negociação com os variados atores sociais, mediando conflitos e interesses. (GOMIDE e PIRES, 2014, pp. 19-20).

Gomide e Pires (2014) operacionalizaram as categorias de capacidade, ao analisar os arranjos institucionais em políticas de desenvolvimento econômico e social realizadas pelo Governo Federal. Em cada política analisada, as capacidades foram decompostas. Como elementos da esfera técnico-administrativa, os autores citam a presença de organizações como

38

recursos humanos, financeiros e tecnológicos adequados e disponíveis; a existência de mecanismos de coordenação e estratégias de monitoramento. Para as capacidades políticas foram utilizados os seguintes critérios: as interações das burocracias do Executivo com os agentes do sistema político-representativos; a existência de canais de participação social efetivos e o controle realizado por órgãos internos ou externos.

Segundo os mesmos autores, há quatro combinações possíveis nos arranjos institucionais: alta capacidade técnico-administrativa e alta capacidade política; baixa capacidade técnico-administrativa e baixa capacidade política; alta capacidade política e baixa capacidade técnico-administrativa e alta capacidade técnico-administrativa e baixa capacidade política. Assim, de acordo com os autores, todo arranjo possuirá capacidade técnico- administrativa e política, porém os graus em que elas aparecerão nortearão os resultados de certa política.

FIGURA 1 – Variações em Arranjos Institucionais de Políticas de Desenvolvimento

Fonte: GOMIDE e PIRES 2011, p.28

Para os autores, não há como pensar as políticas públicas sem voltar o olhar para os arranjos institucionais em que se inserem, ou seja, sem pensar em como estão arranjadas as organizações envolvidas de forma direta e indireta, os mecanismos de coordenação, os espaços de interação e negociação entre os atores, além das imposições legais de

39

transparência, prestação de contas e controle por parte de determinadas organizações e dos cidadãos.

O ideal da atuação do Estado democrático e desenvolvimentista estaria no segundo quadrante – alta capacidade política e alta capacidade técnico-administrativa, já que as políticas empreendidas seriam legítimas e eficientes. Pereira (2014) afirma que duas políticas que possuem altas capacidades foram o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico (PRONATEC) e o Programa Bolsa Família:

As políticas públicas que foram regidas por um arranjo em que essas duas capacidades são altas – como é o caso do Programa Bolsa Família e do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico (PRONATEC) – apresentaram resultados positivos: devido à alta capacidade técnico-administrativa, as burocracias estatais foram capazes de executar as metas propostas para uma determinada política; por causa da alta capacidade, esses projetos incorporaram inovações fruto da negociação entre atores variados e que foram benéficas para o aperfeiçoamento do plano inicial. (PEREIRA, 2014, p. 46).

Lotta e Favareto (2013), Lotta e Vaz (2015) e Gomide e Pires (2011; 2014) dão importância ao aspecto relacional presente nos arranjos político-institucionais. A relação entre Estado e Sociedade traz inovações aos planos iniciais do governo, a partir das negociações entre os atores governamentais e a sociedade civil, conforme explicitado por Gomide e Pires (2014). Lotta e Favareto (2013) avaliam que a relação entre ministérios e entre as esferas federativas é positiva para a capacidade estatal permitindo o enraizamento das políticas nos níveis subnacionais e propiciando interação entre as diferentes burocracias que participam de uma mesma política.

Em estudos realizados por Gomide e Pires (2014) e Pires e Gomide (2014), nos quais verificaram a forma como os arranjos de implementação se realizam em algumas políticas, os autores concluem que o Estado age de forma heterogênea, não podendo aferir que há capacidades iguais ou comuns na consecução dos objetivos governamentais, as capacidades variam a depender da política pública a ser executada e que não adianta somente ater-se às capacidades, pois há condicionantes que corroboram para os casos de sucesso: a trajetória histórica dos setores governamentais, os arranjos implementados, as instituições e os atores (GOMIDE e PIRES, 2014, p. 273).

Por mais que o conceito utilizado pelos autores nos auxilie a pensar a capacidade estatal e sua dimensão relacional, utilizaremos a compreensão do chileno Carlos Matus sobre o

40

conceito de capacidade, por congregar as características aventadas pelos atores e abordá-las de forma sistêmica.