É inegável afirmar, como será demonstrado a seguir, que o Regime de Previdência Complementar, exerce um papel fundamental na economia e no desenvolvimento social do Estado brasileiro. Ao longo de sua existência, desde 1977, as entidades fechadas de previdência complementar e os planos de benefícios por elas administrados têm se mostrado um instrumento importante para o desenvolvimento do mercado de capitais, do mercado imobiliário, de liquidez e solvência no mercado financeiro e de financiamento de infraestrutura, entre outros.
O modelo financeiro baseado na constituição de reservas de longo prazo para o pagamento dos benefícios contratados, possibilita a acumulação de um volume de recursos que permite ao usuário obter uma renda adicional que, aliada aos recursos oriundos dos regimes públicos e obrigatórios, resulta num futuro mais tranquilo.
Essas virtudes qualificaram o Regime de Previdência Complementar a se tornar parte da solução para o necessário equilíbrio atuarial e financeiro que precisam gozar os regimes públicos e obrigatórios, possibilitando ainda, o atendimento aos princípios constitucionais, onde todos devem ser tratados com equidade, ou seja, tendo as mesmas oportunidades, reduzindo as desigualdades quaisquer que sejam elas.
Quando se trata do equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência dos servidores públicos, está-se diante da tarefa assumida pelo Estado de garantir um direito social específico (a previdência social) a uma parcela da coletividade (os servidores públicos) de forma justa e com o emprego de recursos tais que a manutenção desse direito não venha a se constituir em ônus excessivo para as gerações futuras, o que passa necessariamente pela atividade de planejamento.
Como se viu nos capítulos anteriores, a “intenção”, manifestada pelo legislador constituinte, de que os regimes de previdência dos servidores públicos se tornassem financeira e atuarialmente equilibrados, modificou paradigmas vigentes no passado e motivou a atuação do Estado na busca da materialização dessa nova racionalidade de gestão previdenciária. Todo esse processo se encaixa na lógica que caracteriza uma política pública5 e, ressalte-se,
5 Cabe aqui, trazer o conceito de Políticas Públicas: A política e o direito confluem no campo da
política pública, cabendo àquela vislumbrar o modelo, contemplar os diferentes interesses envolvidos, arbitrar os conflitos, equacionar o tempo e distribuir as expectativas, enquanto este lhe confere expressão formal e vinculativa, por meio do conjunto institucional formado por disposições constitucionais, leis, normas infralegais, normas de execução e dispositivos fiscais, para que a política
não de mera política de governo, transitória e circunstancial, mas sim de uma política de Estado, dada a estabilidade que decorre necessariamente de sua natureza constitucional e do horizonte temporal de efetivação e produção de resultados, que se projeta pelas próximas décadas.
Sobre as diretivas constitucionais para o equilíbrio orçamentário, leciona Suzani Andrade Ferraro (2010, p. 250):
A solução para se ter um equilíbrio orçamentário é a conjugação de regras que obstem o endividamento, adotem a transparência orçamentária e imponham o controle de gastos, de acordo com alguns dispositivos constantes na Constituição Federal de 1988, que, pelo princípio do equilíbrio econômico, sob a reserva do possível, impôs a necessidade do equilíbrio orçamentário a ser efetivado de acordo com a legislação ordinária.
Assim, o legislador, informado dos critérios orçamentários disponíveis, bem como da impossibilidade constitucional de futura redução dos benefícios já concedidos, visualizou as necessidades sociais que precisavam ser melhor atendidas, presumindo os parâmetros de sobrevivência do sistema e editou a lei 12.618/2012, a qual instituiu a Previdência Complementar dos Servidores Públicos.
O objetivo primordial da lei foi o de regulamentar o regime de previdência complementar para o servidor público federal, e permitir a recomposição do equilíbrio da previdência pública, garantindo sua solvência em logo prazo.
Com isso, viabilizou-se a gradual desoneração de obrigações da União, tendo em vista os valores de benefícios superiores ao teto do RGPS advirem agora do regime complementar de previdência, e não mais do Tesouro Nacional.
A Lei em comento proporcionou um tratamento mais igualitário para os trabalhadores e segurados do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) - destinado aos trabalhadores em geral e administrado pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, e para os do Regime Próprio de Previdência Social - RPPS, destinado aos servidores públicos, em observância aos objetivos da República insculpidos nos artigos 3º e 5º da Constituição Federal de construir uma sociedade justa, reduzir as desigualdades sociais e promover o bem de todos sem discriminação.
pública possa ser operada e ver realizado o seu plano de ação. (BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em Direito in: NOGUEIRA, Narlon Gutierre. O equilíbrio financeiro e
atuarial dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e a capacidade de implementação de políticas públicas pelos entes federativos. 358 f. Dissertação (Mestrado) –
Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2011.
Uma vez constituídas essas novas entidades, o Estado passou a garantir o pagamento da aposentadoria do servidor, pelo Regime Próprio de Previdência dos Servidores da União, até o teto do RGPS, atualmente equivalente a R$ 6.101,06 (seis mil, cento e um reais e seis centavos)6. Aquele servidor que ganhar acima do teto e quiser fazer jus a um benefício maior, poderá filiar-se, facultativamente, à Funpresp e fazer suas contribuições com direito à contrapartida paritária do Governo.
A Lei aprovada em 2012 está alinhada com as práticas previdenciárias em países desenvolvidos que prezam pela responsabilidade fiscal e representa um avanço para as futuras contas públicas brasileiras, à medida que irá desonerar, no médio e longo prazo, o caixa do Tesouro Nacional com aposentadorias acima do teto do RGPS. Isso vai desatrelar os reajustes salariais dos servidores ativos daqueles que serão assistidos pelo novo Regime, liberando os recursos para fins sociais como, por exemplo, saúde e educação.
Dessa forma, o servidor que entrar no serviço público federal após o início de funcionamento do plano de benefícios, a ser administrado pela FUNPRESP, terá garantida sua aposentadoria até o teto do RGPS (hoje equivalente a R$ 6.101,06 7). Se quiser garantir benefício previdenciário acima desse valor, poderá aderir a um plano de contribuição definida, com alíquotas de contribuição de 7,5%, 8% e 8,5% sobre o que exceder o teto do RGPS, o servidor contará com aporte equivalente da União. O participante que quiser melhorar o valor do seu benefício futuro poderá contribuir com um valor superior aos 8,5%. No entanto, a contribuição acima desse percentual não receberá contrapartida da União.
Observe-se que a limitação das contribuições e dos benefícios desses novos servidores a valor igual ao praticado como teto do RGPS não os retira do RPPS. Os entes públicos que criaram (e os que venham a criar) fundos de previdência complementar manterão o respectivo regime próprio de que trata o caput do art. 40 da Constituição, cujos valores de aposentadoria e pensão, para esses “novos servidores”, será, no máximo, o valor utilizado como teto para o Regime Geral (§ 2º do art. 40 da CF, redação dada pela EC 103/2019).
Os servidores públicos já em exercício na data da criação da FUNPRESP poderiam permanecer no atual regime ou poderiam optar pelo novo regime, fazendo jus a um benefício especial proporcional, baseado nas contribuições recolhidas ao regime de previdência da União. A data final para adesão ao Regime de Previdência Complementar foi fixada em
6 De acordo com a Portaria Nº 914 da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da
Economia publicada em 13/01/2020 .
28.07.2018. O STF manteve esse prazo em decisão do Plenário: ADI 4.885, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 29.06.2018. Porém, o prazo foi novamente aberto pela Medida Provisória n. 853/2018, com encerramento em 29 de março de 2019.
Embora existam diferentes alternativas colocadas para o equacionamento do déficit atuarial passado, entendeu-se que a construção de um novo modelo, que assegure de forma permanente o equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS, conduz necessariamente à transição definitiva para o regime de capitalização8 como seu principal regime de financiamento.
Sobre o exaurimento do regime de repartição simples, o então Secretário Nacional de Previdência Complementar, Jaime Mariz de Faria Júnior9 comenta:
O regime de repartição simples aplicado ao RPPS, tem se mostrado exaurido, em face da relação muito desfavorável entre servidores ativos e aposentados que, no caso da União, representa cerca de 1,07 servidor em atividade para cada 1 aposentado. A relação não é tão diferente nos estados, DF e municípios, sendo de 1,64 em média para os estados e DF, e de 3,95 para os municípios que possuem regime próprios.
Assim, se tal regime fosse mantido isso implicaria em severo ônus à sociedade, na medida em que a relação ideal de quatro servidores ativos para cada um aposentado, no caso específico dos servidores públicos, determina ao Estado, se quiser manter o equilíbrio financeiro e atuarial obrigatório, uma elevação forte dos gastos para manter essa relação ou pagar pelo déficit decorrente da insuficiência de financiamento (FARIA JÚNIOR, 2013, p. 6)10.
O artigo 27 da Lei 12.618/2012, fazendo coro ao disposto no § 15 do art. 40 da Constituição Federal, estabelece que se aplicam ao regime de previdência complementar as disposições das Leis Complementares nº 108 e 109, de 29 de maio de 2001. É dizer: o estudo da lei em tela deve ser feito sempre tendo em vista a Lei Complementar que dispõe sobre o Regime de Previdência Complementar (Lei Complementar 109/2001) e a Lei Complementar que dispõe sobre a relação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e outras entidades públicas a suas
8 Nesse sistema, a participação do Estado é mínima, e a do empregador vai variar conforme a
normatização de cada sistema (art. 202 da CF). Primordial no sistema de capitalização é a contribuição do próprio segurado, potencial beneficiário, que deverá cumprir o número de cotas ou o valor estabelecido para garantir a proteção do sistema para si e seus dependentes.
9 FARIA JÚNIOR, Jaime Mariz de. A Previdência do Servidor Público: Sua Reforma e o Regime de Previdência Complementar - a consolidação, os desafios e a necessidade de ampliação para os Estados, DF e Municípios. REVISTA DA PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR, Brasília, v. 1, n. 1, p. 5- 11, 2013. Disponível em: http://sa.previdencia.gov.br/site/2017/08/revista_sppc_01.pdf. Acesso em: 15 março 2020.
respectivas entidades fechadas de previdência complementar (Lei Complementar 108/2001). Esse é o arcabouço normativo imprescindível para a compreensão da Lei 12.618/2012.
No que diz respeito ao âmbito subjetivo de abrangência da previdência complementar do servidor público, o artigo 1º da Lei 12.618/2012 deixa claro que somente os servidores públicos titulares de cargo efetivo da União, poderão participar do regime de previdência complementar por ela instituído, não sendo permitida a participação de servidores outros que não tenham as marcas de efetividade e permanência com o serviço público. Afasta- se, assim, por exemplo, a possibilidade de servidor público ocupante exclusivamente de cargo em comissão pertencer ao regime de previdência complementar do servidor público federal.