UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS PROGRAMA DE PÓS GRADUAÇÃO EM DIREITO
CURSO DE PÓS GRADUAÇÃO EM DIREITO ADMINISTRATIVO
RAISSA BEZERRA DE FARIA
A CRIAÇÃO DA PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR PARA O SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL SOB A LUZ DO PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
FINANCEIRO E ATUARIAL
NATAL/ RN 2020
RAISSA BEZERRA DE FARIA
A CRIAÇÃO DA PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR PARA O SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL SOB A LUZ DO PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
FINANCEIRO E ATUARIAL
Monografia apresentada ao Programa de Pós-Graduação Lato Sensu em Direito Administrativo, como requisito para obtenção do título de especialista em Direito Administrativo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
Orientador: Prof. Dr. Ricardo Cesar Ferreira Duarte Júnior
NATAL/ RN 2020
A CRIAÇÃO DA PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR PARA O SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL SOB A LUZ DO PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
FINANCEIRO E ATUARIAL
Monografia apresentada ao Programa de Pós-Graduação Lato Sensu em Direito Administrativo, como requisito para obtenção do título de especialista em Direito Administrativo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________________ Prof. Dr. Ricardo Cesar Ferreira Duarte Júnior
________________________________________________ Prof. Dr. Vladimir da Rocha França
________________________________________________ Prof. Me. Adolpho Salim Simonetti Jamaleddine
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN Sistemas de Bibliotecas - SISBI
Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas -CCSA
Faria, Raissa Bezerra de.
A criação da Previdência Complementar para o Servidor Público Federal sob a luz do princípio do equilíbrio financeiro e atuarial / Raissa Bezerra de Faria. - 2020.
49f.: il.
Monografia (Especialização em Direito Administrativo) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós-Graduação em Direito. Natal, RN, 2020.
Orientador: Prof. Dr. Ricardo Cesar Ferreira Duarte Júnior.
1. Previdência Social - Monografia. 2. Previdência Complementar - Monografia. 3. Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (FUNPRESP) - Monografia. 4. Equilíbrio Financeiro - Atuarial - Monografia. 5. Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) - Monografia. I. Júnior, Ricardo Cesar Ferreira Duarte. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
Dedico esse trabalho ao meu pai, Jaime, por ter me inspirado a falar sobre Previdência e por ser, junto com minha mãe, Marília, os maiores incentivadores intelectuais que eu conheço.
Sou muito grata ao Prof. Dr. Ricardo Cesar Ferreira Duarte Júnior, pela honra que me concedeu ao aceitar-me como sua orientanda.
Agradeço de forma especial ao meu pai, Jaime, minha inspiração para o tema, e por ser, junto com minha mãe, Marília, os maiores incentivadores intelectuais que eu conheço. A vocês todas as minhas conquistas.
Não poderia deixar de agradecer ao meu marido, Bernardo, por todo amor, companheirismo, cuidado e, por ser, sempre, a melhor parte do meu dia.
E a todas as pessoas não citadas aqui, mas que de alguma maneira contribuíram para tornar este estudo possível, deixo minha gratidão.
O presente trabalho científico tem o objetivo principal de lançar luzes sobre a criação da previdência complementar para os novos servidores públicos federais, que ocorreu a partir da reforma da previdência trazida pela Lei 12.618 de 2012. A antiga concepção de que os benefícios de aposentadoria e pensão eram prêmios àqueles que durante muito tempo dedicaram sua força de trabalho ao Estado deu lugar à demanda pela construção de um sistema de caráter contributivo, solidário, sustentável, preocupado com a realidade demográfica brasileira e com as futuras gerações de servidores públicos e pautado pelo princípio constitucional do equilíbrio financeiro e atuarial. Tal princípio é a garantia de que os recursos do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) serão suficientes para o pagamento de todas as suas obrigações, tanto no curto prazo, a cada exercício financeiro, como no longo prazo, que alcança todo o seu período de existência. Para tratar da matéria, este estudo descreve o surgimento e a consolidação do direito à previdência social no mundo e no Brasil, enfatizando suas relações com a esfera política, social e econômica. Analisa o processo político e o conteúdo das reformas previdenciárias no Brasil. Estuda o surgimento e a evolução dos regimes de previdência dos servidores públicos no Brasil e suas relações com o regime jurídico de contratação dos servidores. Detalha o princípio constitucional do equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência e discorre sobre o exaurimento do modelo de financiamento dos regimes próprios de previdência do servidor público, sempre atento às mudanças no quadro demográfico do Brasil. Aborda a atual estrutura da Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (FUNPRESP), entidade fechada de previdência complementar que tem por finalidade administrar e executar planos de benefícios de caráter previdenciário.
Palavras-chave: Previdência Social. Previdência Complementar. FUNPRESP. RPPS.
public servants, which has been implemented due to the change in the social security system, according to Law 12.618/2012. The old system in which pension and retirement benefits were considered as prizes for the ones who dedicated the State their strength and work has been substituted by a contributive, solidary, sustainable system, worried with the future generations of public servants and based on the constitutional principle of financial and actuarial balance. Such principle is the guarantee that the financial resources of Regime Próprio de Previdência Social (Brazilian Social Security System - RPPS) will be enough for the payment of all its obligations, both on a short-term basis, on each accounting period and on a long-term basis, which covers all of its duration. In order to discuss this issue, this study addresses the creation and the consolidation of the international and Brazilian rights to social security, highlighting its relations with the economic, social and political segments. It analyses the political process and the Brazilian social security system changes. It also studies the emergence and the evolution of the social security systems for Brazilian federal public servants as well as its relations with the legal regime for hiring public servants. The study also discusses the exhaustion of the old social security system for public servants, emphasizing the changes occurred on the Brazilian demographics. Finally, it identifies the present structure of Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (Pension Funds of Federal Civil Servants - FUNPRESP), a closed-end private pension entity, which aims at administrating and executing social security benefits plans.
Keywords: Social Security. Pension Funds. Pension Funds of Federal Civil Servants (FUNPRESP). Social Security Schemes for Public Servants (RPPS). Principle of Financial and Actuarial Balance.
Gráfico 1: PROJEÇÃO DA POPULAÇÃO – TAXA DE FECUNDIDADE TOTAL
(1980-2050) ... 34
Gráfico 2: AUMENTO DA EXPECTATIVA DE VIDA (1980-2050) ... 35
Gráfico 3: PIRÂMIDES ETÁRIAS ... 36
Gráfico 4: DESPESA PREVIDENCIÁRIA TOTAL E RAZÃO DE DEPENDÊNCIA ... 37
Tabela 1: EXPECTATIVA DE VIDA AO NASCER – BRICS (1980-2012) ... 35
Tabela 2: RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA
1 INTRODUÇÃO ... 12
2 A PREVIDÊNCIA SOCIAL E OS PRINCÍPIOS DA SOLIDADERIEDADE E DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL ... 15
3 REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS ... 21
3.1 PREVIDÊNCIA SOCIAL E REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS NO BRASIL ATÉ A CONSTITUIÇÃO DE 1988 ... 21
3.2 EXPANSÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 ... 26
3.3 NOVA CONCEPÇÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS A PARTIR DAS REFORMAS PREVIDENCIÁRIAS ... 29
3.4 A EXAUSTÃO DO MODELO DE FINACIAMENTO DOS REGIMES PRÓPRIOS – ANÁLISE DE DADOS DEMOGRÁFICOS ... 33
4 A PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR E O PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL ... 41
5 DA CONFIGURAÇÃO ATUAL DO FUNPRESP... ... 45
5.1 ESTRUTURA DO FUNPRESP ... 45
5.2 REFORMAS REPLICADAS NOS ESTADOS E SUAS PARTICULARIDADES ... 49
6 CONCLUSÃO ... 54
1 INTRODUÇÃO
O tema da Seguridade Social no Brasil tem estado em constante evidência, uma vez que a manutenção de uma rede de ações dos campos de sua atuação é uma forma de assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Esse sistema é, portanto, uma rede protetiva formada pelo Estado e por particulares, com contribuições de todos, no sentido de estabelecer justiça social mediante a proteção dos indivíduos contra os riscos inerentes à perda da capacidade laborativa, permanente ou temporária, ou à inexistência de condições de subsistência por conta própria, bem como na provisão da saúde pública.
Nesse contexto, a Previdência Social surge primordialmente como um direito subjetivo do indivíduo, exercitado em face da sociedade a que pertence, a partir da preocupação com o sustento dos que, tendo sido trabalhadores, se encontram fora do mercado de trabalho por falta de condições físicas ou mentais.
No entanto, é cediço afirmar que para a consecução das políticas sociais estabelecidas pelo modelo do Estado Contemporâneo, nota-se como característica marcante o intervencionismo estatal, a partir do reconhecimento de que o Estado tem importante papel a desempenhar não só no que diz respeito a garantir a segurança material para todos e a buscar outros objetivos sociais, mas também como promotor do desenvolvimento econômico.
Ainda hoje, a maior despesa da União, qual seja, o pagamento de aposentadorias e pensões nunca deixou de ser ponto nevrálgico para a política econômica do governo federal. Felizmente, após as bem-sucedidas reformas constitucionais que tiveram início em 1998, o sistema previdenciário brasileiro busca incessantemente sua sustentabilidade a longo prazo, sempre atento ao comando constitucional do necessário equilíbrio financeiro e atuarial.
A mais importante dessas modificações, veio a ser justamente a fixação do teto previdenciário para os servidores públicos, aos quais concomitantemente, foi instituído o regime de previdência complementar através da edição da Lei 12.618/2012.
Essa reforma mostrava-se inevitável a partir da conjugação das mudanças nos fatores de ordem econômica e demográfica que passaram a exercer forte pressão sobre a situação dos sistemas de previdência, exigindo que se efetuassem reformas com o objetivo de ajustar suas receitas e despesas, sob pena de formação de desequilíbrios que poderiam conduzir à sua própria insolvência.
A criação da previdência complementar para o servidor público veio como forma de atender aos comandos constitucionais já delineados e em absoluta consonância com o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial. Sobre tal princípio procurar-se-á demonstrá-lo
como política pública do Estado, cuja implementação guarda estreita relação com a capacidade do Estado para a efetivação de outras políticas públicas de interesse dos cidadãos. A metodologia utilizada para o desenvolvimento do trabalho foi o método hipotético-dedutivo e histórico, calcado em pesquisa bibliográfica e dados demográficos a respeito do tema em tela, que embasam o estudo da criação da previdência complementar do servidor público e sua indissociável relação como o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial. Para o procedimento de coleta de dados foram utilizadas as fontes de documentação direta e indireta, abrangendo neste último caso pesquisa documental e bibliográfica.
Desta feita, o trabalho está estruturado em seis capítulos.
No primeiro capítulo, disserta-se sobre o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial e a previdência social, elucidando sua importância ao direcionar o Sistema Previdenciário em sua gestão, tornando viável a sua manutenção em atendimento ao Princípio da Solidariedade Previdenciária.
No segundo capítulo, trata-se do Regime Próprio de Previdência, cuja análise é indispensável nesse trabalho, uma vez que a criação da previdência complementar se deu no contexto de reforma da previdência funcional do servidor público. No capítulo em questão é feito o estudo dos principais aspectos do regime próprio de previdência social: sua evolução histórica até tornar-se exaurido no modelo de regime financeiro de repartição simples, em decorrência das mudanças demográficas ocorridas.
No terceiro capítulo, debruça-se sobre a previdência complementar do servidor público instituída pela Lei 12.618/2012, instrumento importante para o desenvolvimento do mercado de capitais, do mercado imobiliário, de liquidez e solvência no mercado financeiro e de financiamento de infraestrutura.
Por fim, no quarto capítulo deste trabalho, aborda-se a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal – FUNPRESP, sua estrutura atual e as reformas replicadas nos estados, dando ênfase às suas peculiaridades.
Em síntese, o objetivo aqui é lançar luzes sob esse tema tão importante para os futuros servidores públicos e instigar a reflexão da sociedade como um todo, para promoção de posterior debate, não tendo qualquer pretensão de esvair o tema ou fincar verdades. O tema tratado implica uma mudança cultural, normalmente lenta, mas que deve ser pautada com um avanço contínuo na educação previdenciária do brasileiro e, no caso, do servidor público, na divulgação, informação e esclarecimento.
2 A PREVIDÊNCIA SOCIAL E OS PRINCÍPIOS DA SOLIDADERIEDADE E DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL
Como em qualquer estudo jurídico, não se pode deixar de mencionar alguns dos mais importantes princípios que norteiam e fundamentam as regras e funções da disciplina objeto desta pesquisa, os quais se encontram presentes subjetivamente na legislação vigente. Sobre os princípios preleciona Uadi Lammêgo Bulos (2011, p. 496): “Refletem os valores abrigados pelo ordenamento jurídico, espelhando a ideologia do constituinte, os postulados básicos e os fins da sociedade.”
Miguel Reale (2002, p. 303), em suas “Lições Preliminares de Direito”, trabalha com essa categoria sob o ponto de vista lógico, como enunciados admitidos como condição ou base de validade das demais asserções que compõem dado campo do saber, “verdades fundantes” de um sistema de conhecimento.
Uma definição clássica dos princípios é aquela dada por Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p. 242), que também se refere à gravidade de sua violação:
Princípio [...] é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo. Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra.
Na esfera previdenciária destaca-se a análise do Princípio da Solidariedade (artigo 3º, I, da CF/88), o qual traduz o espírito da previdência social: a proteção coletiva, na qual as pequenas contribuições individuais geram recursos suficientes para a criação de uma proteção para todos, viabilizando a concessão de prestações previdenciárias em decorrência de eventos preestabelecidos.
Em outras palavras, a solidariedade desempenha papel fundamental nas relações de seguridade social, a qual, por ter um caráter universal, proporciona proteção a todos aqueles que estão em situação de risco (PIERDONÁ, 2015, p. 589).
Sobre o tema, discorrem Gilmar Mendes, Inocêncio Coelho e Paulo Branco (2010, p. 1547):
No que diz respeito, especificamente, à previdência social, afora o princípio da solidariedade, que lhe é inerente, até porque ela é financiada por toda a sociedade, mediante recursos públicos e privados, destaca-se, igualmente o princípio da responsabilidade, a impor a todos quanto têm algo a ver com essa rede de proteção social, a obrigação de cuidar do dia de hoje mas com os olhos postos no amanhã, porque a felicidade das gerações presentes não pode ser obtida com a infelicidade das gerações futuras.
Trata-se, em versão adaptada ao tema em comento, da ética de perspectiva e responsabilidade, ou simplesmente do princípio da responsabilidade, tal como formulado pelo filósofo Hans Jonas, que assim o verbalizou: “Age de tal maneira que os efeitos da tua ação sejam compatíveis com a preservação da vida humana genuína”; “Age de tal maneira que os efeitos da tua ação não sejam destruidores da futura possibilidade de vida” (MENDES; COELHO; GONET, 2010, p. 1548).
Embora concebido em sede de reflexão filosófica, esse princípio tem plena aplicação em todos os campos da existência humana onde se tomam decisões que afetam a vida dos outros, tanto no presente como no futuro, como é o caso da previdência social, um sistema de seguro cuja razão de ser emerge do próprio vocábulo – previdência social – que a verbaliza e qualifica como instrumento de satisfação das necessidades do presente e das dificuldades do porvir (MENDES; COELHO; GONET, 2010, p. 1548).
Destaque-se, nesse ponto, a necessidade de que seja invocada a justiça intergeracional, que consiste na busca por instrumentos de preservação de bem-estar para todas as gerações, sem gerar prejuízos a nenhuma delas.
No que tange ao Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, expresso somente a partir da Emenda Constitucional nº 20/1998 (art. 40, caput, e art. 201, caput), pode-se dizer que seu conteúdo versa no sentido em que o Poder Público deverá, na execução da política previdenciária, atentar sempre para a relação entre custeio e pagamento de benefícios, a fim de manter o sistema em condições superavitárias e observar as oscilações da média etária da população, bem como sua expectativa de vida, para a adequação dos benefícios a essas variáveis.
Pode-se dizer que a unidade do sistema é garantida através de dois vetores que atuam sobre um campo de forças, de um lado, a proteção integral, configurada na universalidade da cobertura e do atendimento, e, de outro, o equilíbrio financeiro, que é a própria garantia de que a seguridade produz seguridade social, vale dizer, que não será abalada pelas crises conjunturais.
Este último aspecto exige que o sistema atue como tal, sem interferências de uma economia desestruturada, que comprometa os recursos “prometidos” aos trabalhadores enquanto estavam na ativa.
É óbvio que não se pode vislumbrar a previdência social como uma questão exclusivamente matemática e atuarial, já que envolve importantes aspectos políticos, sociais e éticos, vinculados à noção de solidariedade.
Por outro lado, o desequilíbrio econômico, financeiro ou atuarial de um regime jurídico de previdência social, público ou privado, comprometem sua execução, tornando inviável o Direito à Previdência Social.
Configura-se, dessa forma, o desafio de enfrentar o binômio necessário da proteção social dos servidores públicos e o equilíbrio financeiro e atuarial, de forma a compatibilizar a previdência social do servidor público federal com a realidade social e econômica atualmente imposta.
Segundo Reinhold Stephanes (1998, p. 135), comentando a necessidade de adotar-se tal princípio, ainda quando a Emenda Constitucional n.º 20/1998 tramitava:
No que diz respeito à Previdência Social, os impactos da dinâmica demográfica refletem-se tanto nas despesas quanto do lado das receitas. Em um sistema de repartição simples como o brasileiro, o elemento fundamental para manter seu equilíbrio, considerando-se somente as variáveis demográficas, é a estrutura etária da população em cada momento, pois é ela que define a relação entre beneficiários (população idosa) e contribuintes (população em idade ativa).
O Princípio do equilíbrio financeiro e atuarial pretende, portanto, direcionar o Sistema Previdenciário em sua gestão, para que sempre seja viável a sua manutenção em atendimento ao Princípio da Solidariedade Previdenciária. Diante de tamanha importância, o princípio foi elevado ao nível constitucional.
Esse é o modelo que permitirá conciliar o esforço exigido pela política pública de construção do equilíbrio financeiro e atuarial dos Regimes Próprios de Previdência Social, doravante RPPS, com a necessidade de efetivação de outras políticas públicas destinadas a atender diretamente o interesse de toda a coletividade, numa visão coerente com a concepção de que governar não significa apenas administrar os fatos conjunturais do presente, mas, sobretudo, planejar o futuro, por meio de políticas a médio e longo prazo.
O sistema previdenciário é de grande importância dentro do ordenamento jurídico pátrio, sendo suas parcelas, em alguns casos, a única fonte de renda de alguns cidadãos. Além disso, os contribuintes, ao longo de sua vida profissional, contam com que no futuro, terão o
suporte financeiro desse sistema. Assim, para que o Sistema Previdenciário não deixe de existir, é que foi instituído o princípio que analisamos neste estudo.
Sobre o princípio em tela, os constitucionalistas Gilmar Mendes, Inocêncio Coelho e Paulo Branco (2010, p. 1547) lecionam:
À luz desse princípio – ou equilibramos a relação receitas/despesas do sistema previdenciário, para tanto exigindo mais rigor nos cálculos atuariais e corrigindo as gritantes distorções em matéria de benefícios, como a concessão de aposentadorias que, além de precoces à vista da crescente expectativa de vida dos segurados, ainda são pagas, sobretudo no setor público, em quantias superiores ao valor das contribuições recolhidas para custeá-las –, ou inviabilizaremos a nossa extensa rede de proteção social, com efeitos que não podem ser antevistos nem pelos mais clarividentes cientistas sociais.
Desta forma é cediço afirmar que a sobrevivência do nosso Sistema de Previdência Social depende indissociavelmente da observância do princípio em comento sob pena de todo o sistema previdenciário restar insolvente.
Embora se possa considerar que o equilíbrio financeiro e atuarial já existia anteriormente como princípio implícito da previdência social e de toda a seguridade social, na forma estabelecida pelo § 5º do artigo 195 da Constituição Federal, segundo o qual “Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total”, fato é que historicamente tal previsão, por si só um tanto vaga, nunca foi de fato observada com seriedade, seja pelos regimes de previdência dos servidores públicos, seja pelo regime geral de previdência social. Somente a partir da reforma de 1998 o equilíbrio financeiro e atuarial passou a ser considerado um princípio essencial e estruturante da previdência social e, no caso específico dos Regime Geral de Previdência Social, acompanhado de mecanismos voltados a verificar a sua observância.
Walber de Moura Agra (2014, p. 854), em seu “Curso de Direito Constitucional”, ao tratar da Emenda Constitucional nº 20, faz a distinção entre os conceitos de equilíbrio financeiro e equilíbrio atuarial. O primeiro pode ser definido como o controle equânime de receitas e despesas, de modo que não haja gastos superiores àqueles previstos no orçamento. O segundo se traduz na paridade entre o cálculo dos recursos necessários para o pagamento dos benefícios e o montante de despesas da Previdência Social, evitando-se que as fontes de custeio sejam excedidas.
A efetivação do equilíbrio financeiro e atuarial passa necessariamente pela utilização da Atuária, ciência que utiliza ferramentas desenvolvidas pela Matemática, Estatística e
Economia para criar modelos de previsão do comportamento dos eventos probabilísticos, buscando proteção contra perdas de natureza econômica.
Portanto, a partir dessas definições, deve-se entender a expressão “equilíbrio financeiro e atuarial” como a garantia de que os recursos do RPPS serão suficientes para o pagamento de todas suas obrigações, tanto no curto prazo, a cada exercício financeiro, como no longo prazo, que alcança todo o seu período de existência.
Assim, conforme será exposto neste trabalho, quando o equilíbrio financeiro e atuarial foi explicitado como princípio constitucional para a organização dos RPPS, em 1998, estes, em sua maioria, já existiam e se encontravam diante de uma situação de desequilíbrio estrutural crônico. Desta forma, “construir” o equilíbrio não foi apenas uma diretriz inovadora a ser observada pelos RPPS que viessem a ser instituídos, mas tarefa muito mais complexa, que implica “desconstruir” modelos e estruturas erroneamente consolidados há anos ou décadas.
Tal desequilíbrio deveu-se a exaustão do modelo de financiamento dos RPPS, baseado no Pacto Intergeracional, também chamado de Regime de Repartição Simples - ou simplesmente de Regime de Caixa -, onde não há acumulação de reservas, arrecadando-se de quem está na ativa para pagar a quem está na inatividade (aposentados e pensionistas). Tal regime é sustentável quando se tem uma relação de quatro servidores na ativa para financiar um na inatividade, já que de cada servidor são arrecadados 33% do seu salário (11% dele, mais 22% do empregador). Entretanto essa relação para os servidores públicos federais no ano de 2013 estava quase paritária (para cada inativo existia apenas 1,17 ativos), configurando inequivocamente a exaustão do modelo de financiamento e a necessidade de migrar para um sistema de capitalização.
Nesse cenário, como forma de restabelecer o equilíbrio financeiro e atuarial, em atenção ao princípio em comento, o Regime de Previdência Complementar dos Servidores Públicos foi finalmente instituído em 2012 pela Lei 12.618, tema nuclear do presente estudo.
3 REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS
O estudo da previdência complementar do servidor público, foco deste trabalho, passa necessariamente pela análise do regime próprio de previdência social, uma vez que a criação da previdência complementar se deu no contexto de reforma da previdência funcional do servidor público. No presente tópico é feito o estudo dos principais aspectos do regime próprio de previdência social.
Considera-se Regime Próprio de Previdência Social – RPPS – aquele que assegure aos servidores de um Ente da Federação a aposentadoria e, a seus dependentes, a pensão por morte (§ 2º do art. 9º da Emenda n. 103/2019).
Sobre a evolução dos sistemas de previdência social dos servidores públicos no Brasil, pode-se dizer que esta é apresentada em três períodos históricos (NOGUEIRA, 2011, p. 136) bem distintos: No primeiro deles, em momento que antecede a Constituição de 1988, destinavam-se apenas a uma determinada parcela dos servidores, para os quais a mera passagem para a inatividade assegurava a aposentadoria, concedida como uma extensão da relação de trabalho estatutária, e não existiam quaisquer regras destinadas a assegurar o equilíbrio entre as receitas e as despesas.
No segundo, iniciado com a Constituição de 1988, cujo texto original não trouxe grandes inovações normativas em relação ao período anterior, porém acabou por incentivar uma rápida expansão dos regimes próprios de previdência, tanto em relação ao universo de servidores abrangidos como pela sua criação por um grande número de Municípios.
Finalmente, tem-se o terceiro período, impulsionado pelas mudanças do quadro demográfico do país, que estimula sucessivas reformas constitucionais as quais tiveram início em 1998, norteando o sistema de seguridade brasileiro pelo desafio da sustentabilidade a longo prazo, somente possível mediante a observância do necessário equilíbrio financeiro e atuarial.
3.1 PREVIDÊNCIA SOCIAL E REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS NO BRASIL ATÉ A CONSTITUIÇÃO DE 1988
A preocupação com as intempéries que acometem a vida sempre esteve presente na humanidade. Desde os tempos mais remotos, o homem tem buscado se adaptar, no sentido de reduzir os efeitos das adversidades no dia-a-dia, comportamento tido como instintivo.
Entretanto, nesse momento ela era tratada sob uma perspectiva meramente individual ou restrita ao grupo familiar, ou, quando muito, da tribo à qual se estava ligado, sem que ainda pudesse ser vista como uma preocupação de natureza social.
Com acerto, assevera IBRAHIM (2014, p. 1):
Pode-se afirmar que a proteção nasceu na família. A concepção da família já foi muito mais forte do que nos dias de hoje e, no passado, as pessoas comumente viviam em largos aglomerados familiares. O cuidado aos mais idosos e incapacitados era incumbência dos mais jovens e aptos para o trabalho.
No entanto, verificou-se que a proteção da família e também a ajuda espontânea das pessoas (esmolas, ajuda humanitária, etc.) nunca tiveram força e quantidade satisfatória para suprir tais necessidades. Ou seja, a proteção dada pelo Estado tornou-se imprescindível.
A Previdência Social, portanto, transformou-se, ao longo das últimas décadas, em um complexo e abrangente sistema de proteção social, com significativa cobertura de riscos sociais.
Todo o processo evolutivo da Previdência Social decorre de muita luta das classes sociais menos favorecidas, que sempre estiveram à mercê dos riscos sociais, e também do desenvolvimento da solidariedade.
No Brasil, é cediço afirmar que a previdência social, como política de proteção social, teve sua evolução, principalmente ao longo do século XX, tendo como contexto e motor as grandes transformações sociais, políticas, econômicas e institucionais que acometeram o país nesse período. Seu desenvolvimento, a exemplo do que se verificou na Europa, se deu por um lento processo de reconhecimento da necessidade de que o Estado intervenha para suprir deficiências da liberdade absoluta – postulado do liberalismo clássico.
Até a promulgação da Constituição Federal de 1988, a proteção social dos servidores públicos sempre foi tratada como uma extensão da política de pessoal do Estado, um prêmio a ser outorgado aos servidores, em retribuição aos serviços prestados ao Estado e com objetivo garantir a independência e tornar a carreira pública mais atrativa (PORTO, 2014, p.19).
O direito à aposentadoria decorria, portanto, do fato de os servidores terem prestado serviços para o Estado, e não porque haviam contribuído para isso. E enquanto a aposentadoria era responsabilidade do Tesouro Nacional (administração direta), os demais benefícios, tais como pensão, pecúlio, auxílio funeral etc., ficavam a cargo da Caixas ou dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (administração indireta).
Registre-se, neste ponto, que em 02.09.1795 houve a primeira iniciativa do Estado para a criação de montepios, importantes mecanismos de extensão do benefício da pensão aos
beneficiários dos servidores públicos, quando o príncipe regente, D. João, assinou o decreto que autorizava a criação do Plano de Beneficiência dos Órfãos e Viúvas dos Oficiais da Marinha.
Durante o Brasil Império, outros montepios de iniciativa estatal surgiram, tais como: montepio para a guarda pessoal de D. João VI (1808); montepio do exército (1827); montepio dos servidores do Estado – civis e militares (1835); caixa de socorro para os trabalhadores das estradas de ferro do Estado (1888); montepio para empregados do correio (1889); caixa de pensão dos operários da imprensa nacional (1889). (SOUZA, 2015, p.25).
Do ponto de vista constitucional, encontra-se, já na Constituição Imperial de 1824, em seu artigo 179, inciso XXXI, a previsão de socorros públicos. No entanto, tal previsão careceu de aplicação prática, servindo no plano filosófico para remediar a miséria pelo dogma da liberdade e da igualdade.
A Constituição de 1891, primeira no sistema republicano de governo, previa, em seu artigo 75, a concessão de aposentadoria por invalidez aos servidores públicos, sendo portanto a primeira Constituição Brasileira a utilizar a palavra aposentadoria. No entanto, é bom ressaltar que o benefício que era dado não tinha fonte de contribuição.
Este assistencialismo, incipiente na Carta de 1891, foi ampliado e consolidado nas constituições posteriores, até ganhar os contornos atuais do Regime Próprio.
Conforme pode-se extrair, portanto, historicamente, os servidores públicos foram os primeiros trabalhadores do Brasil a possuir algum tipo de proteção previdenciária contra os riscos da perda da capacidade de trabalho. A explicação para tal fato é terem sido os servidores os primeiros entre a classe trabalhadora a ter capacidade de se organizar como grupo perante o Estado, pois, no momento em que boa parte do mundo desenvolvido despertava para a necessidade de propiciar alguma forma de proteção social ao proletariado, para assegurar a própria proteção ao processo de reprodução do capital, o Brasil ainda era um país eminentemente rural, que estava dando os primeiros passos rumo à urbanização.
Naquele contexto, a classe operária urbana ainda estava em formação e não tinha a capacidade de exercer algum tipo de pressão; da mesma forma, os trabalhadores do campo demoraram muito a despertar para a necessidade de mobilização para garantir a conquista de direitos sociais. Diferentemente, os servidores públicos se caracterizavam por serem um grupo já constituído e com capacidade crítica e poder de pressionar o Estado na busca de melhores condições de trabalho.
Ainda sob a égide da Constituição de 1891, foi editada a Lei Eloy Chaves, de 24 de Janeiro de 1923, considerada a base do sistema previdenciário brasileiro (PORTO, p. 20),
quando se criou a Caixa de Aposentadorias e Pensões para os ferroviários, de âmbito nacional e por empresas (artigo 1º do Decreto-legislativo).
A lei Eloy de Chaves criou entidades que se assemelham às entidades fechadas de previdência complementar, ou fundos de pensão, já que se constituíam por empresas, embora, como relata Stephanes (1998, p. 94):
Muitas vezes não se atingia o número necessário de segurados para o estabelecimento de bases securitárias – ou seja, um número mínimo de filiados com capacidade contributiva para garantir o pagamento dos benefícios a longo prazo. Mesmo assim, Eloy Chaves acolheu em sua proposta dois princípios universais dos sistemas previdenciários: o caráter contributivo e o limite de idade, embora vinculado a um tempo de serviço.
Durante as décadas de 1900 e 1910 houve um crescimento da massa trabalhadora urbana na sociedade brasileira, dando início à formação de um movimento operário-sindical, influenciado pela presença dos imigrantes europeus. Paralelamente, alguns parlamentares tentavam propor no Congresso medidas voltadas à regulamentação das relações trabalhistas, porém eles representavam uma minoria, e a orientação do Estado nesse período era claramente liberal, opondo-se a interferir na problemática trabalhista e social.
Seguindo na linha evolutiva, a Constituição de 1934, em seu artigo 170, 7º, estabeleceu uma série de regras sobre a aposentadoria, mas nada dispôs sobre as pensões. Foi nesta que pela primeira vez se previu o direito a uma aposentadoria voluntária para os juízes aos 30 anos de serviço (artigo 64, alínea “a), disposição posteriormente reproduzida em todas as Constituições, até 1988.
A Constituição de 1937, outorgada por Getúlio Vargas no mesmo dia em que foi implantada a ditadura do Estado Novo, tratou da aposentadoria compulsória, no artigo 156, “d”, mas também silenciou-se sobre a concessão de pensões.
A aposentadoria dos servidores públicos começou a ganhar contornos concretos somente quando foi criado o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (Ipase), através do Decreto 288, de 23.02.1938, no qual foram unificados os montepios e instituições menores de diversas categorias de funcionários públicos federais (NOGUEIRA, 2011, p. 144).
Seguindo a linha de evolução histórica, a Constituição de 1946 elaborada por Eurico Gaspar Dutra, então Presidente de República (1946-1951), começou a utilizar a expressão “previdência social” deixando de lado a expressão anteriormente usada “seguro social”. Além
disso, dispôs, pela primeira vez, sobre a competência do Tribunal de Contas da União para julgar a legalidade das aposentadorias, reformas e pensões (art. 77, inc. III).
No artigo 191 da Constituição de 1946 foram previstas as espécies de aposentadoria (por invalidez, compulsória e voluntária), e os artigos 192 e 193 dispuseram sobre a regra de cômputo de tempo de serviço municipal, estadual e federal para disponibilidade e aposentadoria, e sobre a regra da revisão dos proventos em razão da alteração do poder aquisitivo da moeda ou de mudança na remuneração dos servidores em atividade, respectivamente (PORTO, p. 21).
A Emenda Constitucional nº 11/1965 inovou o cenário previdenciário ao instituir pela primeira vez o princípio da fonte de custeio prévia, princípio este que foi repetido a partir de então e que não permite a criação de benefícios sem a respectiva fonte de custeio total.
A Constituição de 1967, por sua vez, dispôs, em seu artigo 100, sobre as espécies de aposentadoria: por invalidez, compulsória aos 70 anos de idade e voluntária e em seu artigo 101 sobre os proventos integrais e proporcionais de aposentadoria.
Por fim, a atual Constituição de 1988 manteve regras diferenciadas para a aposentadoria dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como das autarquias e fundações públicas, de acordo com o seu artigo 40,
caput.
Assim, embora a proteção previdenciária seja garantida a todos os trabalhadores, as regras de proteção variam de acordo com a atividade laboral exercida. No Brasil existem (e podem coexistir) três tipos de regimes previdenciários, formando um tripé: o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) e o Regime de Previdência Complementar (RPC). O intuito desse trabalho é estudar a instituição deste último para os servidores públicos federais que ingressaram na carreira após a edição da Lei nº 12.618/2012 em atenção ao Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, como veremos a seguir.
3.2 EXPANSÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988
A Constituição de 1988, na redação original de seu artigo 40, manteve o modelo encontrado nas Constituições anteriores, limitando-se a definir as condições de acesso aos benefícios de aposentadoria e pensão por morte, sem estabelecer os critérios a serem
observados para a organização do regime de previdência dos servidores, tais como a forma de custeio e o equilíbrio entre as receitas e despesas:
Art. 40. O servidor será aposentado I - por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos; II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço; III - voluntariamente: a) aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais; b) aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais;
c) aos trinta anos de serviço, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais a esse tempo; d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviço.
§ 1º - Lei complementar poderá estabelecer exceções ao disposto no inciso III, "a" e "c", no caso de exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas. § 2o - A lei disporá sobre a aposentadoria em cargos ou empregos temporários.
§ 3o - O tempo de serviço público federal, estadual ou municipal será computado integralmente para os efeitos de aposentadoria e de disponibilidade. § 4o - Os proventos da aposentadoria serão revistos, na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria, na forma da lei.
No parágrafo único do artigo 149, depois renumerado para §1º, encontrava- se prevista apenas a “possibilidade” - e não obrigatoriedade - de que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios viessem a instituir contribuição para o custeio de “sistemas de previdência e assistência social” para os servidores, assim redigida:
§ 1o Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistemas de previdência e assistência social.
A Constituição de 1988 trouxe uma inovação com importantes consequências, ao determinar que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deveriam adotar regime jurídico único para contratação de seus servidores, conforme seu art. 39, caput. A Lei n. 8.112/1990, que instituiu o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, estabeleceu em seu art. 243 que ficariam submetidos ao regime jurídico estatutário todos os servidores da União, excetuados apenas os contratados por prazo determinado, tendo por consequência efetivação de centenas de milhares de servidores, cujos empregos foram automaticamente transformados em cargos públicos. O exemplo da União foi seguido pelos Estados e Municípios, que aprovaram leis adotando o regime jurídico único estatutário e permitindo a efetivação dos servidores regidos pela CLT. Essa efetivação de um enorme
contingente de servidores nas três esferas da Federação teve um duplo efeito: o crescimento das despesas com pessoal e a extensão dos critérios mais generosos de aposentadoria, gerando um grande passivo atuarial.
Dois outros fatores impulsionaram a criação de um grande número de RPPS no início da década de 1990: a instituição de um mecanismo mais eficaz para a cobrança dos créditos do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), com a possibilidade de retenção de recursos do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), e a ausência de lei federal estabelecendo normas gerais sobre esses regimes1, o que permitiu a Estados e Municípios exercerem a competência legislativa plena.
No entanto, a expansão dos regimes de previdência dos servidores nos Municípios, entre 1989 e 1998, não passou por um processo adequado de discussão e não foi precedida de estudos e da necessária estruturação técnica para assegurar sua sustentabilidade (NOGUEIRA, 2011, p. 167). Na verdade, o que ocorreu foi um preocupação imediata de redução dos custos com a folha de pagamento dos servidores, liberando recursos do orçamento municipal para a utilização em outras finalidades, tidas como mais urgentes ou de maior retorno político, deixando a questão do pagamento dos benefícios previdenciários em plano secundário.
A ausência de penalidades pelo desvio dos recursos previdenciários, a subordinação direta dos dirigentes dos fundos de previdência aos Prefeitos e a inexistência de mecanismos de controle possibilitaram que as contribuições, mesmo baixas, não fossem repassadas com regularidade e que os recursos acumulados fossem emprestados para os Municípios. Finalmente, em alguns casos o Prefeito decidia, passados alguns anos, extinguir o fundo de previdência, com o que ficava liberado para utilizar a totalidade das reservas em finalidade diversa, deixando o passivo previdenciário formado nesse período como um problema a ser futuramente solucionado por seus sucessores.
Vinícius Carvalho Pinheiro (2000, p. 429) assim comenta as consequências da criação desses sistemas de previdência sem a observância de critérios adequados:
A instituição de regimes próprios de previdência social nos Estados e Municípios, a partir de 1988, se transformou em uma armadilha para as finanças públicas dessas
1No que se refere à competência para legislar sobre a previdência social, a Constituição a inseriu no
inciso XII do artigo 24, entre as matérias a que se aplica a competência legislativa concorrente, cabendo à União estabelecer as normas gerais, a serem suplementadas pelos Estados (artigo 24, § 2o), podendo estes exercer a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades, quando inexistir lei federal, faculdade que se estende aos Municípios, quando for preponderante o interesse local (artigo 30, incisos I e II).
esferas governamentais. As vantagens imediatas se transformaram em enormes prejuízos, presentes e futuros.
Os incentivos de curto prazo à proliferação dos fundos e institutos de previdência para os servidores públicos eram muitos claros: (i) ausência de obrigação, por parte do poder público, de recolher INSS e FGTS, que oneravam em aproximadamente 30% a folha salarial; (ii) expectativa de transferência de recursos do INSS referentes à compensação financeira entre os regimes e (iii) disponibilidade de recursos originados das contribuições dos servidores. O alívio inicial foi amplamente anulado pela deterioração das finanças estaduais e municipais a médio e longo prazo, em função das responsabilidades assumidas pelos governos com relação ao pagamento dos benefícios aos seus servidores. (tradução nossa).
Assim, conforme visto nesse tópico, os RPPS, em sua grande maioria, foram criados até 1998, sem a realização de um estudo atuarial que permitisse avaliar o custo do plano previdenciário e estabelecer as fontes de custeio necessárias para a adequada cobertura das obrigações com o pagamento dos benefícios. Este fato, aliado a outras deficiências estruturais e organizacionais, as quais serão analisadas posteriormente, resultou na formação de expressivos déficits atuariais, configurando um desequilíbrio atuarial crônico para muitos dos RPPS.
A partir desse cenário, o legislador constitucional reformador, com o intuito de nortear a previdência pelo desafio da sustentabilidade a longo prazo, provocou profundas mudanças na previdência do servidor público, conforme será abordado no tópico seguinte.
3.3 NOVA CONCEPÇÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS A PARTIR DAS REFORMAS PREVIDENCIÁRIAS
Em relação ao regime de previdência dos servidores da União, somente a partir da Emenda Constitucional nº 3/1993, que acrescentou um § 6º ao artigo 40, foi estabelecido de forma expressa que as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais seriam custeadas por recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei. Ou seja, fixou-se a obrigatoriedade de contribuição para custeio de aposentadorias e pensões concedidas aos agentes públicos, modificando-se uma tradição no direito pátrio, qual seja, a de que tais concessões, era, graciosas, independentes de contribuição do ocupante do cargo.
Durante esse período, persistiu como pano de fundo o paulatino e crescente desequilíbrio financeiro do sistema previdenciário brasileiro versus o imprescindível controle dos gastos públicos. Isso posicionou a aprovação da reforma da previdência social como ponto primordial da agenda política nacional.
Tais alterações introduzidas pelas reformas importaram em mudanças estruturais nos sistemas de previdência, especialmente em relação aos servidores públicos. Ademais, o novo modelo previdenciário preencheu lacunas até então existentes, dando ênfase ao caráter contributivo e à necessidade de equilíbrio financeiro e atuarial, além de estabelecer normas gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência nos âmbitos federal, estadual, municipal e distrital.
A Emenda Constitucional nº 20, de 1998, por sua vez, trouxe profundas alterações na redação do artigo 40 da CF/88, implementando o caráter contributivo da previdência social do servidor público e a observância à critérios que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial. Portanto, a partir do advento da referida Emenda Constitucional, o tempo de serviço, que era mote para a concessão de aposentadoria, deu lugar ao tempo de contribuição para os RPPS.
Em outras palavras, a partir da edição da referida Emenda Constitucional nº 20, de 1998, os servidores passaram a ter o dever de contribuir financeiramente para o sistema previdenciário, tendo em vista que o RPPS tinha agora a incumbência de gerir e pagar o benefício previdenciário das aposentadorias. O “tempo de serviço” deixou de ser hábil para dar ao servidor o direito ao benefício da aposentadoria; agora era preciso contribuir para “contar tempo”.
Importante ressaltar, neste ponto, que afastou-se a possibilidade de incluir entre os beneficiários desses sistemas próprios de previdência os servidores ocupantes exclusivamente de cargos de comissão, declarados em lei de livre nomeação e exoneração, bem como de cargos temporários (artigo 37, IX, da Constituição e Lei 8.745/1993), inclusive mandato eletivo (Emenda nº 103 de 2019) ou de empregos públicos (Lei 9962/2000), aos quais se aplica o Regime Geral de Previdência Social (art. 40, § 13, da Constituição). Tais servidores foram incluídos no RGPS como empregados (LEITÃO, DIAS e MACÊDO, 2012, p. 18).
Além disso, a EC n. 20/98 é tida como o marco inicial do regime de previdência complementar dos servidores públicos titulares de cargos efetivos (CAMPOS, 2013, p.12), uma vez que somente com o advento da citada EC n. 20/98, é que se inseriu no art. 40, os §§ 14, 15 e 16 e os §§ 3º ao 6º, do art. 202, todos da Constituição, que inauguraram, o regime de previdência complementar dos servidores públicos.
No entanto, apesar das alterações feitas pela Emenda Constitucional nº 20/98 nos regimes próprios dos servidores, as medidas não foram suficientes para superar a crise que havia se instalado desde a década de 1970 (FERRARO, 2010). E, em um cenário pós-reforma de 1998, com o envelhecimento dos quadros do funcionalismo, aumento de longevidade da população, concessão de aposentadorias precoces, de elevada idade de entrada no serviço
público, aliado ao fato do país não apresentar taxas razoáveis de crescimento econômico, pagamento de aposentadorias dos servidores com características de integralidade em seus proventos e gozando de paridade entre remuneração de ativos e de inativos, o governo federal, temendo uma crise ainda maior nas finanças públicas, encaminhou ao Congresso Nacional a proposta de emenda constitucional que levaria a promulgação da Emenda Constitucional nº 41, em 19 de dezembro de 2003.
Como a EC 41/2003, a solidariedade foi agregada ao caráter contributivo do novo regime previdenciário do servidor público e a base de cálculo dos proventos, que era a remuneração do servidor, passou a ser a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo.
O princípio da solidariedade encontra-se no caput do artigo 40, da CF/88, e é a solidariedade social, enquanto princípio constitucional, que veio alicerçar o sistema previdenciário, para viabilizar uma espécie de acordo geral, segundo o qual os servidores públicos que ainda se encontram na ativa possam dar suporte aos servidores que já estão aposentados. Trata-se de um pacto geracional, prática social utilizada pela sociedade com o objetivo de equilibrar as diferenças e os problemas enfrentados por seus membros.
O professor Wagner Balera (2014, p. 91), aduz que o regime de repartição simples, no qual há um alto grau de solidariedade entre os participantes, os trabalhadores em atividade financiam os inativos, que, no futuro, quando na inatividade, também serão financiados pelos trabalhadores em atividade.
Assim, em nome do princípio da solidariedade, a EC 41/2003 estabeleceu a contribuição do ente público, dos servidores ativos, aposentados e pensionistas, cujos percentuais foram fixados pela Medida Provisória 167, de 19.02.2004, convertida na Lei 10.887, de 2004, tendo determinado que a contribuição social do servidor público ativo da União para fins de manutenção do respectivo regime próprio de previdência social, incluídas suas autarquias e fundações, será de 11% sobre a totalidade da base de contribuição.
Os aposentados e os pensionistas passaram a contribuir também com os mesmo 11% incidentes sobre a parcela dos proventos de aposentadorias e pensões que excederem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, conforme decisão do Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADIs 31052 e 31283.
2 ADI 3105, Red. para o acórdão Min. Cezar Peluzo, DJ de 18.02.2005 2 ADI 3128, Red. para o acórdão Min. Cezar Peluzo, DJ de 18.02.2005
Por sua vez, a contribuição da União, de suas autarquias e fundações para o custeio do referido regime de previdência foi fixada no equivalente ao dobro da contribuição aportada pelo servidor ativo. Assim, a EC 41/2003 ressaltou a necessidade de cotização também do ente federativo, que passou a assumir a condição de patrocinador do regime dos servidores, semelhante ao que ocorre no Regime Geral de Previdência Social.
O artigo 3º da referida EC 41/2003, assegurou o direito adquirido àqueles que já haviam implementado as condições de aposentação nos regimes anteriores. Assim passou a ter direito adquirido aqueles que atendessem os ditames: do artigo 40 da CF/88, em sua redação original, vigente até o dia 16.12.1998 (EC 20/98, art. 3º); do artigo 40 da CF/88 com a redação dada pela EC 20/98 e; do artigo 8º da EC 20/98.
Com vigência a partir de 31.12.2003, data da publicação da referida Emenda Constitucional nº 41/03, a base de cálculo para os proventos de aposentadoria passou então a ser a média aritmética das maiores remunerações utilizadas como base para a contribuição do servidor aos regimes de previdência aos quais esteve vinculado.
Instituiu-se a figura do abono de permanência, que permitiu ao servidor a opção por permanecer em atividade após haver completado as exigências para aposentadoria voluntária, desde que contasse com, no mínimo, vinte e cinco anos de contribuição, se mulher, ou trinta anos de contribuição, se homem, até o dia 31.12.2003; atendidos esses requisitos, o servidor fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar as exigências para a aposentadoria compulsória.
A EC 41/2003, trouxe importantes regras de transição em seus artigos 2º e 6º. As regras de transição vieram resguardar os servidores que possuíam direitos adquiridos relativos à aposentadoria na data de promulgação das reformas previdenciárias. Embora o objetivo das regras de transição tenha sido o de disciplinar o sistema previdenciário, trata-se, ao fim e ao cabo, de regras que irão definir a situação de um servidor de forma permanente.
A EC 47/2005 não inovou muito quanto à previdência funcional: determinou, de maneira expressa, que as parcelas de caráter indenizatório não serão computadas para efeito do teto previsto no art. 37, XI, da CF (art. 37, § 11), facultou aos Estados e Distrito Federal, mediante emendas às respectivas Constituições e Lei Orgânica, fixar como limite único, para fins de teto remuneratório e de proventos, o subsídio mensal dos desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a 90,25% do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 37, § 12), estendeu a possibilidade de aposentadoria especial
para os servidores portadores de deficiência e que exerçam atividades de risco (art. 40 § 4º), elevou a faixa de imunidade dos aposentados e pensionistas portadores de doença incapacitante para o dobro do teto do Regime Geral de Previdência Social (art. 40, § 21), trouxe regra transitória para quem era servidor na data da Emenda Constitucional nº 20/1998 aposentar-se voluntariamente com base na remuneração integral e mantendo a paridade de reajuste com idades inferiores às previstas nas regras permanentes (60 anos, se homem, e 55 anos, se mulher).
Interessante assinalar, desde já, que a EC 47/2005 começou a tramitar no Congresso Nacional paralelamente à tramitação da PEC 40/2003 (que resultou na EC 41/2003), razão pela qual ficou conhecida como “PEC paralela” (LEITÃO, DIAS e MACÊDO, 2012, p. 24). O Senado Federal, para não alterar o texto da PEC 40/2003 aprovado na Câmara dos Deputados, o que faria com que a matéria voltasse à casa de origem, introduziu as alterações que entendia necessárias, em acordo com a liderança do Governo Federal, por meio dessa “PEC paralela”, ficando acertado que a Emenda Constitucional, assim promulgada, teria efeitos retroativos à data de publicação da EC 41/2003 (31.12.2003). Assim, todos os dispositivos da EC 47/2005, de natureza transitória ou permanente, retroagem a 31.12.2003, de acordo com o art. 6º da EC 47/2005.
Por sua vez, a EC 70/2012, trouxe mais uma regra transitória para quem era servidor em 31.12.2003 (data de publicação da EC 41/2003) para a concessão de aposentadoria por invalidez com base na remuneração do cargo efetivo e mantendo o critério de reajuste da paridade.
Por último, a recente EC/2019 que teve como principais pontos no tocante aos RPPS: a alteração da idade mínima e tempo mínimo de contribuição no serviço público, para aposentadoria no âmbito do RPPS da União; a modificação dos critérios de cálculo da renda de aposentadoria (inclusive por invalidez) e pensão; a desconstitucionalização das regras aplicadas a servidores em matéria de aposentadoria e pensão, pela previsão de que lei complementar irá dispor sobre o tema; a fixação de novas regras de transição para as aposentadorias voluntárias, incluindo-se uma inédita regra para aposentadorias por exposição a agentes prejudiciais à saúde e aos portadores de deficiência, além de tornar obrigatória a limitação dos benefícios dos regimes próprios ao teto do regime geral e a criação dos regimes complementares (nova redação do §14 do art. 40 da CF).
3.4 A EXAUSTÃO DO MODELO DE FINANCIAMENTO DOS REGIMES PRÓPRIOS – ANÁLISE DE DADOS DEMOGRÁFICOS
A conjugação das mudanças nos fatores de ordem econômica e demográfica passou a exercer forte pressão sobre a situação dos sistemas de previdência, exigindo que os RPPS efetuassem reformas com o objetivo de ajustarem suas receitas e despesas, sob pena de formação de desequilíbrios que poderiam conduzir à sua própria insolvência. Por essa razão, as últimas décadas foram marcadas por uma sucessão de reformas dos sistemas previdenciários, tanto nos países desenvolvidos como naqueles em desenvolvimento, onde o Brasil está inserido
Para a compreensão dos motivos da exaustão do modelo de financiamento dos RPPS, é indispensável uma análise do cenário demográfico brasileiro, uma vez que a dinâmica populacional afeta diretamente o sistema de previdência.
Do ponto de vista demográfico, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) 2008, revela um progressivo declínio dos níveis de fecundidade da mulher brasileira. Em 1980, cada mulher tinha em média 4,06 filhos, taxa que se estima reduzida para 1,59 em 2050. Essa redução da taxa de fecundidade contribui para que existam menos contribuintes no sistema, tornando cada vez menor, em termos relativos, o número de indivíduos que sustentam o pagamento dos atuais beneficiários do sistema, premissa fundamental para o Regime de Repartição Simples.
GRÁFICO 1 - PROJEÇÃO DA POPULAÇÃO – TAXA DE FECUNDIDADE TOTAL 1980-2050
Fonte.: IBGE, Projeção da População do Brasil por Sexo e Idade para o Período 1980-2050 - Revisão 2008.
De modo análogo, a expectativa de vida brasileira em 1980 era 62,5 anos, com estimativa de crescer 81,29 anos em 2050, parâmetro relevante para a previdência social, na
2,69
1,93 1,59
2050, 1,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016 2019 2022 2025 2028 2031 2034 2037 2040 2043 2046 2049medida em que aponta para uma maior duração de recebimento de aposentadorias e pensões, o que acarreta aumento de despesas.
Esse fenômeno do rápido envelhecimento da população e taxas de fecundidade cada vez mais reduzidas é decorrente dos avanços da medicina e difusão de métodos contraceptivos. Isso afeta diretamente o sistema de previdência, pois as pessoas estão vivendo mais e necessitam usufruir dos benefícios previdenciários por mais tempo.
TABELA 1 - EXPECTATIVA DE VIDA AO NASCER – BRICS (1980-2012)
*Para 2013 , segundo o IBGE, a expectativa de vida a nascer subiu para 74,9 anos Fonte: http://hdrstats.undp.org/en/indicators/69206.html e IBGE.
GRÁFICO 2 - AUMENTO DA EXPECTATIVA DE VIDA 1980-2050
Fonte.: IBGE, Projeção da População do Brasil por Sexo e Idade para o Período 1980-2050 - Revisão 2008.
Tal alteração na estrutura populacional brasileira causa impacto direto na previdência com o aumento da relação entre beneficiários e servidores ativos. Ocorre que o aumento na expectativa de vida, associado à redução da fecundidade e da mortalidade, resultam no
País
1980 1990 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Rússia
67,5 68,0 65,0 66,1 66,7 67,2 67,7 68,2 68,5 68,8 69,1
Brasil
62,5 66,3 70,1 71,6 71,8 72,1 72,5 72,8 73,1 73,5 74,6*
China
67,0 69,4 71,2 72,1 72,4 72,6 72,8 73,0 73,2 73,5 73,7
Africa do Sul 56,9 61,5 54,8 51,1 51,0 51,1 51,4 51,8 52,2 52,8 53,4
Índia
55,3 58,3 61,6 63,3 63,7 64,0 64,4 64,7 65,1 65,4 65,8
66,96
72,48
74,79
81,29
60 65 70 75 80 85 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016 2019 2022 2025 2028 2031 2034 2037 2040 2043 2046 2049envelhecimento da população brasileira, ou seja, no aumento da participação do grupo idoso em detrimento da participação dos mais jovens.
Esse considerável aumento da expectativa de vida do brasileiro mostra que a população está ficando mais velha e que certamente demandará cuidados que hoje não estamos preparados para oferecer. A atual pirâmide social já sofreu grandes alterações, quando comparada com a realidade de 1980. O gráfico mostrando a distribuição etária da população indica que temos hoje mais adolescentes que recém-nascidos. Em 2020, teremos um número de pessoas acima de 80 anos que deverá superar mais da metade daqueles com idade entre 0 e 4 anos.
GRÁFICO 3 - PIRÂMIDES ETÁRIAS
1980 2010 2050
Fonte IBGE. Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais. Projeção da População do Brasil por Sexo e Idade para o Período 1980 – 2050. Revisão 2008.
Essa tendência torna-se ainda mais preocupante quando se sabe que as projeções apontam que as mulheres tendem a se distanciar ainda mais dos homens em termos de expectativa de vida. A preocupação se explica pelo fato delas já serem mais longevas, se aposentarem mais cedo e representarem as principais beneficiárias das pensões.
Tais alterações demográficas contribuíram decisivamente para a exaustão do regime de financiamento do RPPS, pois para serem sustentáveis é necessário se tenha uma relação de quatro servidores na ativa para financiar um na inatividade, já que de cada servidor são arrecadados 33% do seu salário (11% dele, mais 22% do empregador). Entretanto essa relação para os servidores públicos federais no ano de 2013 estava quase paritária (para cada inativo existia apenas 1,17 ativos), configurando inequivocamente a exaustão do modelo de financiamento, provocando um déficit de R$ 62 bilhões em 2013 e com uma tendência de
crescente de 10% ao ano, afrontando o Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial insculpido na nossa Carta.
Se hoje, o pais vive a fase do chamado bônus demográfico, constituindo ainda um país de jovens trabalhadores, gasta-se em torno de 12% do PIB com previdência social, quanto será gasto daqui a quarenta anos? Urge, pois, que se atente para a necessidade de adequar a previdência, a fim de conter a já iniciada espiral de gastos públicos.
Rocha e Caetano (2008) mostram claramente a situação do Brasil em comparação ao que ocorre em outros países. Partindo do pressuposto de que os países com estrutura demográfica mais envelhecida e, portanto, com maior razão de dependência demográfica gastem mais em previdência do que os países mais jovens, eles correlacionam as despesas previdenciárias (em proporção do PIB) e as razões de dependência de 77 países, cujos resultados constam do gráfico a seguir.
GRÁFICO 4 - DESPESA PREVIDENCIÁRIA TOTAL E RAZÃO DE DEPENDÊNCIA
Fonte: ROCHA e CAETANO (2008).
É fácil perceber que existe, de fato, uma correlação positiva entre envelhecimento populacional e despesa previdenciária. Contudo, tal correlação não se verifica no Brasil, único país que se encontra no quadrante superior esquerdo do gráfico, ou seja, único país ainda jovem (com baixa razão de dependência) que gasta com previdência social como se fosse idoso. Um exemplo: a despesa previdenciária do Brasil em relação ao PIB é muito próxima da verificada no Reino Unido, país com o triplo da proporção de idosos. Sob outra ótica: os
