I. Parte teórica
2. Os actuais desafios da Análise da Política Externa
2.4. A problemática do dinamismo e da mudança em política externa
As políticas externas dos Estados tendem a ser mais marcadas pela continuidade do que pela mudança.345 Com efeito, uma vez que grande parte das determinantes tangíveis da política externa dos Estados tendem a permanecer constantes durante largos períodos de tempo, o espaço para grandes mudanças na política externa é normalmente limitado.
Por outro lado, os decisores tendem a adoptar uma disposição cautelosa e conservadora relativamente à possibilidade de introduzir mudanças na tradicional
política externa do seu Estado. Na verdade, os decisores hesitam bastante quando
confrontados com a possibilidade de alterar a sua tradicional política externa pois sabem que as consequências podem ser imprevisivelmente negativas. Como bem referiu o presidente norte-americano, John F. Kennedy, “Domestic policy can only defeat us, foreign policy can kill us”.346
A problemática sobre o dinamismo e a mudança na Política Internacional, e na Política Externa, foi relativamente ignorada até ao fim da guerra-fria. Defendia-se então que era mais importante e prioritário compreender os aspectos estáticos da política internacional. Isto porque só compreendendo em primeiro lugar a estabilidade se poderia posteriormente avançar para a compreensão mais complexa dos aspectos dinâmicos da política internacional.347 Outra justificação para a desvalorização do estudo da mudança residiu na grande preocupação com a estabilidade polar da guerra- fria, bem como à exagerada confiança sobre os efeitos estabilizadores da interdependência.348
Claro que estas ideias assentavam numa concepção ideológica que favorecia o estudo da estabilidade, bem como na convicção, mais ou menos geral, sobre a impossibilidade de se conseguir obter generalizações científicas sobre a mudança.
Deste modo, podemos dizer que existe uma clara diferenciação histórico- temporal na literatura sobre esta problemática. Inicialmente, na época da consolidação
345 ROSATI, Jerel; HAGAN Joe - “Emerging issues in research on foreign policy restructuring”, in
ROSATI, J.; HAGAN J.; SAMPSON, M. (eds.) - Foreign Policy Restructuring: How Governments Respond to Global Change .Columbia: University of South Carolina Press, 1995, pp 276–277.
346 Citado em WILDAVSKY, Aaron - “The two presidencies”, in THEODOULOU, Stella; CAHN,
Matthew (eds), - Public Policy: Essential Readings .New Jersey: Prentice Hall, 1995, p 250.
347 GILPIN, R - War and Change in World Politics. Cambridge: Cambridge University Press, pp.4-6,
1981.
348 HOLSTI, Kalevi (ed.) - Why Nations Realign. Foreign Policy Restructuring in the Postwar World.
da guerra-fria, temos uma literatura residual ou inexistente, depois, no início da década de oitenta349, temos uma literatura emergente e, finalmente, após o fim da guerra fria, uma literatura que, embora em termos comparativos seja pequena, teve um clara propensão ascendente.
Com efeito, não terá sido por acaso que o Presidente da International Studies Association (ISA), Charles Herman, tenha decidido escolher a mudança na política externa como tema para apresentar na convenção anual da ISA de 1989.350 Na verdade, enquanto durante a guerra-fria a mudança parecia ser uma problemática a evitar,351 com o fim da guerra-fria a mudança passou a ser uma problemática incontornável.352
Deste modo, vários trabalhos importantes se debruçaram sobre diferentes aspectos da mudança, nomedamente sobre qual o seu impacto na compreensão e previsão da política internacional e das relações internacionais em geral.353
Porém, no presente trabalho interessa-nos, sobretudo, a mudança em política externa. Aqui, sobressaem os trabalhos de Kjell Goldmann,354 do já referido Charles Herman,355 de Walter Carlsnaes,356 de Jerel Rosati, de Joe Hagan e colegas,357 e de Jacob Gustavsson.358
349 Aqui, os trabalhos mais importantes são HOLSTI – op. cit. 1982, GOLDMANN, K, - “Change and
Stability in Foreign Policy: Détente as a Problem of Stabilization”, in World Politics, Vol. 34, nº 2, 1982, pp. 230-266; GOLDMANN, K, - Change and Stability in the International System. The Problems and Possibilities of Détente. New York: Harvester Wheatsheaf, 1988.
350
Esta Presidential Adress, apresentada na trigésima convenção da ISA em Londres em Março de 1989, será posteriormente editada como HERMANN, C. - “Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy”, in International Studies Quarterly. Vol. 34, nº1, 1990. pp. 3-21.
351 Cf. Barry; JONES R. J. (eds.) - Change and the Study of International Relations: The Evaded
Dimension. London: Frances Pinter. 1981. 352
Veja-se, por exemplo, os trabalhos incontornáveis de KOSLOWSKI, R.; KRATOCHWIL F. – “Understanding Change in International Politics: The Soviet Empire’s Demise and the International System”, in International Organization. Vol. 48, 1994, pp. 215–248; KRAMER, M. – “Ideology and the Cold War”, in Review of International Studies. Vol. 25 1999, pp. 539–576; KRATOCHWIL, F. - The Embarrassment of Changes: Neorealism as the Science of Real-politik without Politics. Review of International Studies. Vol. 19, 1993, pp. 63–80.
353 LEBOW, Richard Ned; RISSE-KAPPEN, Thomas eds. - International Relations Theory and the End
of the Cold War, Op. cit. HERMANN, R. K., AND R. N. LEBOW, eds. - Ending the Cold War: Interpretations, Causation, and the Study of International Relations. New York: Palgrave MacMillan, 2004. Veja-se também os clássicos ROSENAU, James - Along the Domestic-Foreign Frontier: Exploring Governance in a Turbulent World. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. ROSENAU, James - Turbulence in World Politics. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1990. RUGGIE, John “Territoriality and Beyond: Problematizing Modernity in International Relations”, in International Organization. Vol. 47, nº4, 1993, pp.140-174.
354 GOLDMANN, K, - “Change and Stability in Foreign Policy: Détente as a Problem of Stabilization”,
in World Politics, Vol. 34, nº 2, 1982, pp. 230-266; GOLDMANN, K, - Change and Stability in the International System. The Problems and Possibilities of Détente. New York: Harvester Wheatsheaf, 1988.
355 HERMANN, C. - “Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy”, in Op.
cit. 1990.
356 CARLSNAES, Walter – “On Analysing the Dynamics of Foreign Policy Change: A Critique and
A ideia central presente em toda esta literatura é que a política externa tende a ser rígida. Na verdade, é comum constatar-se que quando se define e se poem em marcha uma determinada opção em política externa a inércia institucional e os interesses instalados produzem efeitos estabilizadores que, invariavelmente, conduzem a fortes obstáculos e resistências à mudança.359 Neste sentido, um dos principais objectivos analíticos deste trabalho prende-se com a possibilidade de compreender como, e em que circunstâncias, estes obstáculos podem ser ultrapassados, criando, deste modo, uma oportunidade para a mudança na política externa dos Estados.
É verdade que existe um conjunto crescente de literatura teórica dedicada à problemática da mudança na política externa que tem conseguido produzir interessantes modelos analíticos.360 O mesmo já não se poderá dizer quanto as sua aplicações empíricas. Ou seja, os estudos empíricos sobre mudança em política externa são claramente inferiores em quantidade e qualidade quando comparados com os trabalhos teóricos.
Uma síntese da literatura demonstra-nos que a ocorrência simultânea de três condições particulares pode facilitar uma mudança em política externa. Ou seja, existem três condições que são especialmente favoráveis a mudança, a saber: mudanças importantes na estrutura internacional; mudanças estratégicas ao nível da liderança política; e a presença de um qualquer tipo de crise.
De qualquer modo, importa sublinhar que embora as condições estruturais possam proporcionar pressões para a mudança, elas, por si só, não fazem as mudanças acontecerem. Com efeito, para as condições estruturais poderem influenciar de forma decisiva o desfecho dos acontecimentos, elas necessitam de ser percepcionadas e assumidas pelos agentes políticos. Estes, normalmente indivíduos com uma orientação reformista e inovadora, conseguem reconhecer a oportunidade do momento e lançar uma proposta política que favoreça a mudança.
357
ROSATI, J.; HAGAN J.; SAMPSON, M. (eds.) - Foreign Policy Restructuring. How Governments Respond to Global Change. Columbia: University of South Carolina Press. 1995.
358 GUSTAVSSON, Jakob - The Politics of Foreign Policy Change Explaining The Swedish
Reorientation On Ec Membership Lund: Lund University Press. 1998; GUSTAVSSON, J. – “How Should We Study Foreign Policy Change?”, in Cooperation and Conflict. Vol. 34, nº1, 1999, pp. 73-9.
359 ETHEREDGE, L., S. – Can Governments Learn?. London: Pergamon, 1985; GOLDMANN, K, - Op.
cit. 1982; GOLDMANN, K, - Op. Cit, 1988. HERMANN, C. - Op. Cit 1990.
360 Sobre estes modelos veja-se ROSATI Jeral - “Cycles in foreign policy restructuring: the politics of
continuity and change in US foreign Policy” in ROSATI, J.; HAGAN J.; SAMPSON, M. (eds.) – Op. Cit.; HERMANN, C. - “Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy”, in Op. Cit.1990; GUSTAVSSON, J. – Op. Cit., 1999; SRIDHARAN, Kripa - “Explaining the phenomenon of change in Indian foreign policy under the National Democratic Alliance Government”, in Contemporary South Ásia. Vol. 15, nº1 2006, pp. 75–91.
As hipóteses de sucesso destas propostas políticas inovadoras serão tanto mais altas quanto mais estiverem ligadas a um qualquer tipo de situação de crise. De facto, as situações de crise tendem a proporcionar desbloqueamentos institucionais e a aumentar a margem de manobra dos actores no sentido de estes assumirem jogadas políticas mais arriscadas e inovadoras.
Naturalmente, os fenómenos de mudança em política externa não são todos semelhantes. Existem vários tipos e graus de mudança. Ou seja, a mudança, ela própria, é variável quer relativamente a sua dimensão quer relativamente ao seu âmbito. É neste sentido que Herman apresenta uma tipologia útil, que contempla quatro níveis graduais de mudança. O primeiro, a mudança por ajustamento, representa pequenas alterações efectuadas ao nível da implementação das políticas. O segundo, a mudança
programática, implica uma alteração nos meios ainda que os objectivos se mantenham
os mesmos. O terceiro, a mudança do problema/objectivo, implica que os próprios objectivos são alterados. O quarto e último, a mudança na orientação internacional, implicam mudanças estruturais no Estado fazendo com que este altere não uma política ou problema específico da sua política externa, mas toda a sua orientação geral face às relações internacionais.361
Agora, a grande questão que se coloca sempre que se estuda a mudança em política externa é: Em que condições as mudanças ocorrem?
Ora, esta não é, seguramente, uma pergunta de fácil e óbvia resposta. Até porque, uma coisa é a elaboração de algumas ideia básicas, gerais e abstractas, sobre as condições que podem levar a mudança em política externa. Outra, substancialmente diferente, é a formulação de proposições concretas sobre quando e como estas mudanças poderão estar próximas de ocorrer. A ausência destas proposições é, na realidade, um dado comum na literatura.
Com efeito, se, por um lado, existem várias discussões teóricas sobre os factores e os processos explicativos envolvidos na mudança, por outro, não existe um número equivalente de preposições concretas de quando e como é que efectivamente se despoleta a mudança em política externa. O que só vem evidenciar as dificuldades sobre o estudo da mudança. Na verdade, é muito mais simples apresentar uma explicação sobre como uma determinada situação se mantém, do que uma explicação sobre quando e como essa situação se transformará numa completamente nova e diferente. O que
361 HERMANN, C. - “Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy”, in Op.
implica que a maioria da literatura recente sublinhe a necessidade de um caminho teórico indutivo. Ou seja, em vez de uma estratégia dedutiva de formulação de princípios teóricos apriorísticos é desejável que a teoria sobre a mudança avance com base no aumento de estudos de caso concretos.
Neste sentido, e apesar do reconhecimento das dificuldades, acreditamos ser possível conjugar princípios teóricos gerais de mecanismos básicos de causalidade na mudança da política externa dos Estados com a especificidade concreta do nosso caso, ou seja, da mudança na política externa de Portugal, e doas Estados-chave internacioais, face a Timor. O que nos leva a tentar encontrar ideias mais específicas sobre a mudança.
Ora, uma dessas ideias pode ser encontrada na literatura sobre o estudo das reformas políticas no domínio interno ou doméstico. Com efeito, uma das noções mais populares na análise dos processos de reforma de políticas internas é a de “janelas de oportunidade”. As “janelas de oportunidade” são momentos de oportunidade que proporcionam a introdução de reformas que de outra forma dificilmente seriam possíveis.
Inicialmente, formulada por Roger Kingdon esta noção tem a sua origem nas “space windows"362
, ou seja, naqueles momentos particulares no espaço e no tempo onde existe uma combinação perfeita de condições, ou se quisermos numa excepcional
conjugação dos astros. Em claro contraste com as visões mais tradicionais e
racionalistas da compreensão dos processos políticos, -que tendem a ver a mudança política como um suave ajustamento à alteração das circunstancias do ambiente internacional - a análise de Kingdon é mais dinâmica e tenta integrar o elemento agencial da mudança.
Deste modo, Kingdon chama para o centro da análise o “policy entrepreneur”. Este “empreendedor político”, que tanto pode estar situado dentro como fora do governo, caracteriza-se por ter uma forte convicção e empenho em proceder a uma determinada reforma. Assim, quando, através de várias e simultâneas alterações das circunstancias, se atinge o momento indicado, - aquilo a que Kingdon’s chama a relação entre “the problem stream” e “the political stream”,- os empreendedores políticos agarram a oportunidade e introduzem a sua ideia na agenda política, convencendo os outros actores políticos de que a sua ideia é a solução ideal para o problema em questão.
362 KINGDON, R. - Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston: Little, Brown/Company, 1984,
Importa ainda salientar que as “janelas de oportunidade” se caracterizam por uma singularidade temporal muito limitada. Ou seja, como bem sublinha Kindgon, as condições favoráveis não se mantêm por muito tempo, o que significa que as acções decisivas têm de ser tomadas rapidamente sob o risco de nunca mais serem possíveis. 363
Posteriormente, John Keeler364 introduz uma série de novas sugestões às ideias de Kindgon sobre as janelas de oportunidade. Aqui convém referir que Keeler chama a atenção para a importância particular que as situações de crise têm na mudança política.365 Com efeito, as situações de crise366 estão associadas a sentimentos de insegurança e urgência que, muitas vezes, proporcionam desbloqueamentos nas estruturas institucionais e possibilitam, deste modo, que actores políticos fortemente determinados consigam anular interesses instalados e ultrapassar a natural inércia institucional.
Ora, se conjugarmos estas ideias com as dos empreendedores de normas internacionais temos o background teórico geral para o nosso caso. Com efeito, quer a concepção das janelas de oportunidade, originária da política interna, quer a concepção das normas internacionais, originária da política internacional, são úteis para a nossa análise da mudança em política externa.
Importa, todavia, assinalar que apesar de - como já vimos, quando abordamos a problemática A-E - somente através da análise conjugada dos actores e dos seus ambientes podemos obter uma boa APE, somos defensores que os actores individuais devem assumir um papel fulcral nas estratégias de investigação em APE. Com efeito, toda a acção que ocorre entre os diversos actores das relações internacionais, tradicionalmente relações entre e através de Estados, está ancorada em decisores humanos. Neste sentido, a base das RI é a mesma de todas as ciências sociais, e pode ser apresentada através da célebre aforismo de Espinosa: “Interessam-me os actos
humanos, não para rir-me deles, nem para deplora-los, nem sequer para os detestar. Mas simplesmente para compreendê-los”.
Deste modo, também em política externa nos interessam os actos humanos, sobretudo, para os compreendermos. Ou seja, o essencial é a compreensão das formas como os decisores humanos percepcionam e reagem ao meio ambiente que os rodeia.
363 KINGDON, R. - Agendas, Alternatives and Public Policies. Op. Cit., 1984, p. 178.
364
KEELER, J T S - “Opening the Window for Reform”, in Comparative Political Studies. Vol. 25, nº4, 1993, pp. 433-486.
365 Ibidem, p. 436.
366 Por definição as situações de crise comportam três características fundamentais: (1) a percepção de
Dito de outra forma, é na compreensão e explicação do modo como os decisores constroem e são construídos pelo ambiente -aquilo a que costumamos chamar mundo real - que residem as questões centrais da investigação dos cientistas sociais, incluindo, naturalmente, os das RI e da APE. Deste modo, uma boa análise da política externa não pode tratar o decisor de forma exógena.
Todavia, como todos sabemos, grande parte dos trabalhos teóricos das correntes dominantes em RI assumem que a base das RI está ancorada nos Estados. Por outras palavras, é factual que o grosso dos académicos em RI adopta uma atitude de black
boxing face a formulação da política externa dos Estados. Aqui, tradicionalmente o
processo de tomada de decisão fundamenta-se no modelo do actor racional, bem como, se assume que os processos de interacção entre Estados são caracterizados pelo famoso modelo de billiard ball. Esta abordagem, ainda hoje dominante, pode ser designada por “teoria dos actores em geral”, ou simplesmente “teoria geral do actor”.367
Ora, é precisamente a tentativa de ultrapassar essa simplificação que obriga a APE a concentrar-se no desenvolvimento de uma “teoria específica do actor”,368 e que, naturalmente, nós iremos seguir. Na verdade, de um ponto de vista de explicação científica, o Estado português, como entidade abstracta, não decide e não decidiu nunca nada. Quem decide são os decisores e esses, naturalmente, são decisores humanos.
Por outro lado, não podemos deixar de perceber que a mente do decisor não é uma tabula rasa. Pelo contrário, a mente do decisor em política externa constitui um conjunto complexo e inter-relacionado de informação e padrões de comportamento como são as suas convicções, ideologias, experiências, emoções, estilo, memórias, e visões do mundo. Aquilo que num exercício pragmático de operacionalização conceptual designaremos por imagem cultural do actor.369
Deste modo, interessa-nos, sobretudo, a análise do decisor individual que interpreta as fontes de mudança e depois age no interior do processo de decisão como um “empreendedor político” capaz de capitalizar as mudanças e oportunidades ambientais – ou seja, estruturais – no sentido de alcançar uma reestruturação da política externa. A sua visão, a complexa relação entre a sua lógica consequencial de interesses
367 HUDSON, Valerie - “Actor- specific theory”, in Foreign policy Analysis, Vol.1, 2005, pp.1-30.
368 Ibidem.
369 Para uma mais eficaz compreensão da imagem cultural do actor, centramos o material empírico do
e a sua lógica normativa,370 bem como a sua subsequente acção estratégica de persuasão e formação de alianças com os seus colegas nacionais e internacionais em ordem a atingir os seus objectivos, serão o difícil, mas aliciante, fio condutor da nossa investigação.
2.5. A problemática da integração das teorias e a sua relação com a investigação: a