A proteção social no marco conceitual do manejo social do risco

Jorgensen (2000), é fruto da potencialidade do marco conceitual do Manejo Social

do Risco (MSR), pelo qual a proteção social compreende intervenções públicas para

ajudar pessoas, domicílios e comunidades a melhorar seu manejo de risco e

proporcionar apoio àqueles que se encontram em pobreza extrema.

Adotando tal perspectiva, a definição tradicional de proteção social apresenta

alguns problemas: dá-se excessiva ênfase ao papel do setor público; há uma

tendência a ressaltar os custos e gastos das redes, secundarizando seus efeitos

potenciais positivos no desenvolvimento econômico; quando da classificação das

interferências de proteção social e programas setoriais, se oculta o que existe em

comum; e oferece pequena orientação sobre uma redução efetiva da pobreza.

Adiciona-se ao exposto anteriormente que os programas planejados com

base neste marco tradicional têm obtido um sucesso bem moderado na mitigação da

pobreza. Em consequência, para que se permita um melhor desenho de programas

de proteção social como um dos fatores estratégicos para a redução da pobreza, é

necessário que se estabeleça uma nova definição.

A idéia proposta na nova definição é que esta deve visualizar “a proteção

social como intervenções públicas para assistir pessoas, domicílios e comunidades a

melhorar seu MSR e proporcionar apoio aos que se encontram na extrema pobreza”

(HOLZMAN; JORGENSEN, 2000, p. 36).

O MSR é baseado na ideia fundamental de que todas as pessoas, domicílios

e comunidades podem ser considerados vulneráveis a inúmeros riscos. Nesse

sentido, existe um nexo entre a pobreza e a vulnerabilidade, uma vez que a

exposição aos riscos dos pobres é bem maior e estes possuem acesso restrito aos

mecanismos de enfrentamento. Torna-se evidente, portanto, a maior urgência no

trabalho de elevar sua proteção social.

Essa nova visão é importante na medida em que apresenta o conceito como

uma rede de proteção que objetiva, além de proteger, auxiliar na superação da

pobreza, concebendo a intervenção como um investimento na geração de Capital

Humano.

Na nova definição de proteção social alicerçada no MSR existe uma

combinação de mecanismos tradicionais – intervenções direcionadas ao mercado

laboral, programas de seguro social e redes de proteção social – com instrumentos

que envolvem ações para a melhoria dos mecanismos de MSR com base no

mercado e na informalidade.

Identificam-se abaixo os principais elementos do marco de MSR:

 Estratégias de MSR (redução, mitigação e superação de ocorrências

negativas);

 Sisemas de MSR segundo o nível de formalidade (informais, de

mercado e proporcionadas ou gestionadas pelo setor público); e

 Atores no MSR (indivíduos, domicílios, comunidades, ONG’s,

instituições de mercado, governos, organizações internacionais e a

comunidade mundial em geral).

O grupo ao qual se refere é quem determina a medição do risco. A medida

adequada do risco para os muito pobres é a máxima perda possível de bem-estar,

consequentemente instrumentos pertinentes serão aqueles que reduzem a perda ao

mínimo. Para os indivíduos que se localizam ao redor da linha de pobreza a melhor

medida é reduzir ao mínimo a probabilidade de cair para baixo da linha. Portanto, as

ferramentas adequadas serão as que tornarem possíveis a uniformização do

consumo mediante a poupança/despoupança. Por último, para os mais aquinhoados

em renda, a perda adequada é o desvio da renda e em consequência os

mecanismos pertinentes deverão ser a diversificação da carteira dos seguros.

São três as categorias que fazem parte das estratégias do MSR:

 Estratégias de prevenção, que apresentam como objetivo diminuir a

possibilidade de um risco adverso e são aplicadas antes que os riscos

se produzam. É interessante observar que na redução do risco existe a

interferência da gestão macroeconômica, as regulações e as políticas

de desenvolvimento institucional que agem como escudo para impedir

a ocorrência das crises;

 Estratégias de mitigação, cuja finalidade é reduzir o possível impacto

de um risco de deterioração. São incluídos nessas estratégias a

diversificação da renda e os mecanismos de seguros formais e

informais; e

 Estratégias de superação, elaboradas para tornar menos grave o efeito

de risco na medida em que for produzido.

Faz-se mister salientar a ampliação das fronteiras da proteção social a partir

do marco conceitual do MSR. O papel das políticas públicas é importante na

diminuição da vulnerabilidade dos grupos. A proteção social é promovida quando da

diminuição da vulnerabilidade, característica dos grupos em condição de pobreza.

Isto significa que inúmeras áreas das políticas públicas, quando atuam na prevenção

dos riscos, se inserem no interior do marco conceitual do MSR.

A distribuição de renda como objetivo principal se constitui em outra maneira

de se ampliar as fronteiras da proteção social através do marco teórico do MSR. A

melhoria da capacidade de manejar os riscos é importante em termos redistributivos

para as condições de bem-estar individual, mas não se requer uma distribuição

direta da renda entre as pessoas para alcançar uma distribuição mais igualitária do

bem-estar. Deve-se levar em consideração que muitos dos esforços redistributivos

ultrapassam o cenário do marco conceitual do MSR e da proteção social.

Nesse marco teórico se insere também o tema da exclusão social. Uma vez

que se levam em conta aspectos referentes não só às rendas, mas também à

coesão social e temas afins, a proteção social integra o conceito de exclusão social.

Há um problema referente ao setor público que consiste na limitação da

esfera da sua proteção social, tendo em vista que o campo da informalidade não

permite o acesso dos programas oficiais incorporando novos atores nesse contexto,

a exemplo das ONGs e instituições privadas. Se se ampliam os limites da proteção

social, alcança-se mais pessoas pobres.

Apesar de apresentarem pressupostos comuns, as abordagens baseadas na

visão da vulnerabilidade e riscos podem ser distinguidas, além do manejo de riscos

já trabalhado anteriormente, por mais duas matizes e ênfases outras dentro de uma

esfera de preocupações de um “paradigma”: os modelos de modos de vida e do

portfólio de ativos.

- Enfoque dos modos de vida

A experiência mostra que os mecanismos e sistemas de seguros recíprocos

seriam precários, frágeis, inadequados em casos de riscos e choques de grande

envergadura e tenderiam a excluir do sistema de troca os mais pobres, que não teriam

condições de retribuir favores de forma compensatória (HOLZMAN, JORGENSEN,

2000, p. 09). O isolamento e a fragilização dos vínculos sociais e comunitários são

manifestações desse tipo de vulnerabilidade social. A definição elaborada por

Chambers e Conway, em 1992, tem sido a mais bem aceita. Nesse sentido:

Um modo de vida compreende as capacidades, ativos (incluindo

recursos materiais e sociais) e as atividades necessárias para dar

significado à vida. O modo de vida é sustentável quando pode

enfrentar e recuperar de tensões e choques e manter ou melhorar as

suas capacidades e recursos, tanto agora como no futuro, não

minando a base de recursos naturais (MURRAY, 2001, p. 06,

tradução nossa)

42

.

A amplitude desta perspectiva não permite uma configuração que apresente o

enfoque com fronteiras muito definidas. Alguns outros enfoques poderiam compor a

área de abordagem dos modos de vida (ODI, 2002). O enfoque surgiu quando do

estudo da pobreza nas zonas rurais, nas áreas de interesse sobre o

desenvolvimento, e paulatinamente passou a constar da pauta de agencias de

pesquisa e de financiamento, no contexto das políticas para o desenvolvimento,

citando-se, entre elas, CASE, OXFAM, PNUD e DFID.

- Enfoque do portfólio de ativos

A vulnerabilidade de ativos é estudada a partir de duas visões: uma que

reflete a sensitividade do sistema (indivíduo, família, comunidade) com respeito aos

eventos externos, e outro que expressa sua resiliência, ou seja, a facilidade e

rapidez com que um sistema se recupera do stress (MOSER, 1998). Essas duas

dimensões permitem identificar condições diversas de vulnerabilidade.

42 A livelihood comprises the capabilities, assets (including both material and social resources) and activities required for a means of living. A livelihood is sustainable when it can cope with and recover from stresses and shocks and maintain or enhance its capabilities and assets both now and in the future, while not undermining the natural resource base.

Dentro dessa linha de raciocínio o foco está nas estratégias e nos recursos

que os pobres conseguem mobilizar para enfrentar situações de privação. A

concepção de portfólio de ativos, que ganhou notoriedade a partir da formatação

dada por Moser (1998), contribuiu para expandir o acervo de ativos, incorporando

elementos importantes como o Capital Social e o papel das relações familiares como

componentes de um portfólio de ativos. A abordagem nesse aspecto particular

destaca tópicos de natureza mais sociológica, a exemplo de laços e relações

familiares e comunitárias.

No documento CAPITAL SOCIAL, FAMÍLIA E REDUÇÃO DA POBREZA: UM PERCURSO NA LITERATURA. (páginas 187-191)