A qualidade da educação na perspectiva do CAQi/CAQ

O conceito de qualidade da educação é bastante polissêmico, sendo essa definida por diferentes autores, em contextos distintos, de formas diversas. O próprio Ministério da Educação (MEC) define qualidade da educação a partir dos resultados do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), que pondera os resultados do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), da Prova Brasil e dos indicadores de desempenho captados pelo Censo Escolar (evasão, aprovação e reprovação). Atualmente, muitos são aqueles que discutem a qualidade da educação a partir da relação custo aluno-qualidade, a exemplo de Freitas (2007, p. 981), que questiona:

Chama a atenção que o MEC tenha optado pelo IDEB como referência de qualidade. Por que não constituímos uma medição baseada no custo aluno/qualidade, na qual se levaria em conta uma série de variáveis que são necessárias ao funcionamento adequado de uma escola de qualidade? Por que não definimos o que entendemos por uma escola que tenha condições de ensinar e não criamos um indicador mais amplo e sensível às desigualdades sociais?

Como diz Freitas (2007), tal argumentação, sem a devida problematização, faz parte de uma estratégia liberal que responsabiliza apenas um dos polos envolvidos na educação, a escola, ao passo que desresponsabiliza o Estado de suas políticas que preparam o terreno para a privatização.

Os princípios constitucionais que dizem respeito à qualidade da educação são base para desacordos amplos quanto aos seus respectivos conteúdos, ficando a realização da qualidade sempre para ser posteriormente delimitada. O padrão de qualidade da educação está envolto por consensos e dissensos, dado a variedade de concepções pedagógicas como também as ferramentas jurídicas adotadas na sua regulamentação. Assim, o conceito “qualidade”, no campo educacional, hoje, é um conceito em disputa, visto que diferentes correntes educacionais defendem diferentes maneiras de se alcançar a qualidade na educação.

Não se pode perder de vista que a qualidade da educação é um conceito historicamente construído, portanto, a noção hegemônica de qualidade da educação que pautar a nossa sociedade trará apontamentos do contexto histórico e social em curso. Assim, ao se discutir qualidade da educação é preciso ter clareza de que a concepção adotada acompanhará a concepção de projeto de sociedade que se deseja consolidar, de modo que grupos progressistas que lutam pela consolidação da democracia se colocam neste embate, assim como grupos conservadores que vislumbram abocanhar mais e mais recursos dos cofres públicos.

Em uma perspectiva democrática, a qualidade da educação envolve fatores múltiplos que vão desde a melhoria das condições estruturais, como a promoção de uma infraestrutura digna ao processo de ensino-aprendizagem, passando pela valorização profissional com cumprimento do piso salarial, até o entendimento de que a aprendizagem precisa estar baseada na formação humana de sujeitos sócio-históricos, conscientes do direito de apreender o mundo em que vivem a partir da valorização da diversidade, da busca pela sustentabilidade, capazes de reconhecer as relações de desigualdade na luta constante pela construção de processos democráticos.

Para a Campanha Nacional pelo Direito à Educação, uma educação de qualidade é aquela que:

• Possibilite as pessoas a serem sujeitos de direito, de aprendizagem e de conhecimento; • Trabalha pela valorização da diversidade humana, superando o preconceito e a

discriminação;

• Possibilita a redescoberta do nosso vínculo com a natureza, estimulando o cuidado com a natureza;

• Busca a construção cotidiana de processos democráticos, repudiando posturas e ações autoritárias;

• Reconhece e enfrenta as desigualdades sociais que recaem sobre a educação; • Considera as especificidades e os desafios de cada região do país;

• Luta pelo direito ao acesso e permanência dignos à educação; • Se aprimora por via da participação social e política;

• Envolve políticas consistentes de avaliação, que não se limitam a medir o desempenho dos alunos;

• Requer investimentos financeiros (CARREIRA; PINTO, 2007; CARREIRA, 2011).

Dimensionar e regulamentar aspectos inerentes a qualidade da educação é imprescindível à caraterização do debate constitucional em torno do padrão de qualidade e, portanto, da definição do conteúdo jurídico da qualidade da educação, pois esse é um primeiro entrave para a efetivação do CAQi/CAQ, sendo, assim, um novo campo de disputa pelo direito à educação (OLIVEIRA; ARAUJO, 2005).

Tal regulamentação de um padrão básico de qualidade na educação é justamente o que objetiva o CAQi, pois a partir desse conjunto de indicadores será possível a exigência judicial do padrão de qualidade estabelecido. Talvez seja esse o grande temor do Poder Público que impede a homologação do Parecer CNE/CEB 8 de 2010.

Fazendo jus ao direto à educação de qualidade, em resposta a ação impetrada pela Federação dos Municípios do Estado do Maranhão (FAMEM), a Justiça Federal determinou em 15 de agosto de 2017 que a União, representada pelo MEC, homologue, no prazo de 60 dias, a Resolução CNE 08/2010 e adote os parâmetros e valores do CAQi estabelecidos por ela, até que sejam concluídos os trabalhos da Comissão Interinstitucional de Acompanhamento da Implementação do CAQi/CAQ, dispostos pela Portaria MEC 142/2016 (BRASIL. SJMA, 2017).

Porém, com a mudança súbita de governo Dilma/Temer, parte dos membros da comissão deixaram os cargos, como o ex-secretário executivo do MEC, Luiz Cláudio Costa. Fato é que a Comissão nunca foi convocada e, assim, ficou estagnada na sua função de criar dispositivos para regulamentar o CAQi.

Nesta decisão, o juiz federal José Carlos do Vale Madeira, do Maranhão, considerou a impontualidade da União na definição dos parâmetros de composição do CAQi e, por consequência, a demora em implementá-lo como padrão de referência para o financiamento de todas as etapas e modalidades da educação. Desse modo, arguiu contra o silêncio (omissão) da Administração Pública consoante à definição e implementação do CAQi, afirmando que a mesma “não pode esquivar-se da missão de adotar os procedimentos necessários e adequados para que o interesse público seja preservado” (BRASIL. SJMA, 2017, p. 2).

Entretanto, em decisão publicada 6 de outubro de 2017, a Justiça Federal anulou a deliberação que determinava ao MEC a homologação da Resolução CNE 08/2010, com os valores e parâmetros do CAQi, atendendo ao recurso da Advocacia-Geral da União (AGU). A arguição do recurso embasou-se na falta de legitimidade da FAMEM para requerer direito de entes políticos, na complexidade da questão para ser decidida em primeira instância, bem como no argumento que inexiste associação entre o CAQi proposto e o desempenho dos estudantes, estabelecido pelo IDEB, o que gera conflito com os padrões de qualidade utilizados pelo FNDE. Isto é, busca-se fazer uma relação direta entre desempenho e valor disponibilizado por aluno.

Como se observa, há uma forte disputa pela definição do conceito de qualidade, que é sempre usada como argumento para adiar a implementação do CAQi/CAQ. Em tempos de retrocesso de direito, então, quando decisões arbitrárias vêm sendo a tônica do atual governo, o diálogo e o debate político baseado na democracia e na formação de consensos é cada vez mais escasso.

Por seu turno, o MEC afirma que a regulamentação do CAQi/CAQ deve ser balizada pela discussão do Novo Fundeb, em curso no presente momento no Congresso Federal, com a PEC 24/2017 tramitando no Senado e a PEC 15/2015 na Câmara, e que tal procedimento depende da definição de critérios e de estudo do impacto financeiro orçamentário74_.

Pesquisadores especialistas em financiamento da educação, Campanha Nacional pelo Direito à Educação, UNDIME e outras entidades que advogam pela implementação do CAQi/CAQ, como disposto pelo PNE/2014, também concordam que a discussão do Novo

74 _{Conforme reportagem de Ana Carolina Moreno para o G1, intitulada “Justiça derruba decisão que obrigava}

MEC a implementar valor de gasto por aluno”. Disponível em: <https://g1.globo.com/educacao/noticia/justica- derruba-decisao-que-obrigava-mec-a-implementar-valor-de-gasto-por-aluno.ghtml>. Acesso em: 20 dez. 2017.

Fundeb pode sim balizar a regulamentação do CAQi/CAQ. Porém, acreditam ser um equívoco a associação direta entre o CAQi e o desempenho dos alunos, como feita pela AGU, pois submeter o direito a critérios de mérito pode produzir como efeito a acentuação das desigualdades, mantendo as escolas mais pobres em situações precárias. Além disso, a efetivação do CAQi será apenas um primeiro passo para assegurar as condições necessárias para a qualidade da educação, na medida em que permitirá a remuneração digna dos professores, política de carreira, formação continuada e número adequado de aluno por turma, bem como a disponibilidade de espaços apropriados, como bibliotecas, laboratórios, quadras poliesportivas, etc. Um exemplo claro de que níveis adequados de investimento em educação permitem sim a geração de resultados bons e palpáveis é o caso do desempenho dos estudantes de ensino médio dos Institutos Federais no Exame Nacional do Ensino Médio (Enem)75.

Tanto a PEC 24/2017 quanto a PEC 15/2015 propõem tornar o Fundeb permanente. Basicamente, a diferença entre o texto inicial dos dois projetos é o alcance do percentual de aumento da complementação da União ao Fundeb. Enquanto a PEC 24/2017 propõe que esse percentual chegue a 50% do valor do Fundo, no decorrer de seis anos, a PEC 15/2015 sugere que tal percentual seja de no mínimo 10%.

Caso avance a proposta da PEC 24/2017, haverá um aumento da complementação da União ao Fundeb em termos percentuais, o que na prática se traduziria em um maior volume de recursos no Fundo à disposição de estados e municípios para uso na educação, elevando não só o valor aluno-ano como também o número de estados contemplados com a complementação da União. Para situar melhor esse assunto, que certamente impactará a educação infantil, a seguir será discorrido brevemente sobre a PEC 24/2017.