Programa Atenção à Criança

No período de 2000 a 2003, o principal programa do governo federal para o atendimento educacional da primeira infância foi o Atenção à Criança, cujo objetivo era assegurar o atendimento a crianças carentes de até 6 anos em creches e pré-escolas. Para isso, tomou-se como critério o recorte de renda familiar per capita de até ½ salário mínimo.

O Programa Atenção à Criança funcionou de forma multisetorial sob a gestão do MPAS e subcomando da Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS), mas com ações conjuntas do MEC. A principal e mais abrangente ação de atendimento às crianças em creche esteve sobre o comando do MPAS, que por meio do FNAS repassou recursos a estados, municípios e DF.

Sob responsabilidade do MEC ficaram ações suplementares como: Aquisição e Distribuição de Material Didático; Formação Continuada de Professores; Implementação de Referencial Curricular Nacional para a Educação Infantil; e Funcionamento da Educação Infantil nas Instituições Federais de Ensino Superior.

De acordo com Barreto (2003), a principal ação do programa Atenção à Criança, “Atendimento à Criança em Creche”:

[...] é executada de forma descentralizada por estados e municípios, e o apoio financeiro da União é realizado mediante a transferência de recursos “fundo a fundo”, isto é, do Fundo Nacional de Assistência Social para os Fundos estaduais e municipais, para a manutenção de creches e pré-escolas públicas ou conveniadas com o poder público. (BARRETO, 2003, p. 56)

Como destaca a autora, os recursos da União representavam apenas uma parte de todo financiamento da educação infantil, enquanto a outra parte ficava a cargo de municípios, estados ou entidades não governamentais. Para ela, esse processo foi pouco transparente em decorrência de não haver informações sobre os gastos dos diferentes municípios pela Secretaria de Estado de Assistência Social. Também não havia informações sobre quantas crianças recebiam atendimento em jornada parcial ou integral (BARRETO, 2003).

Identificou-se como problema o fato das ações do MEC não serem destinadas às crianças de 0 a 3 anos, isto é, àquelas que demandam atendimento em creche, o que mostra mais uma vez ponto de dicotomia entre a creche e a pré-escola. A trajetória histórica do atendimento infantil via apoio financeiro da Assistência Social é tão forte que dentro do Relatório Anual de Avaliação do PPA 2000-2003, exercício 2002, feito pelo MEC, sequer a educação infantil entra como subtítulo ou há destaque das ações executadas pelo ministério para esta etapa da educação básica. Como fica evidente no período de 2000 a 2003, a política do governo federal para a educação infantil é mesmo conduzida prevalentemente pela Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS).

Apesar da LDB ter estabelecido a educação infantil (creche e pré-escola) como primeira etapa da educação básica, a leitura feita no início dos anos 2000, pelo governo federal, aponta para uma responsabilização quase que exclusiva dos Sistemas de Ensino municipais ou estaduais pelo atendimento das crianças de 0 a 6 anos, quando muito com subsídio da assistência social, notando-se uma ausência por parte do MEC na gestão da política educacional do governo federal para essa etapa da educação básica (BARRETO, 2003).

Conforme aponta a autora:

A criança de 0 a 6 anos é quase ausente na política educacional do governo federal. Tal ausência é percebida, por exemplo, no Plano Plurianual 2000-2003, em que a educação infantil não apresenta sequer status de programa, ao contrário dos outros níveis de ensino e até mesmo das modalidades de ensino. Evidencia-se, além disso, uma pronunciada fragmentação das ações destinadas à criança de 0 a 6 anos, mesmo no interior dos ministérios setoriais.(BARRETO, 2003, p. 59)

Fato esse que corrobora a posição expressa pelo documento Avança Brasil, proposta de governo de FHC para seu segundo mandato (1998-2002). Como esclarece Barreto (2003), é mais evidente o desajuste com a educação de 0 a 3 anos, pois embora a creche tenha sido incluída junto com a pré-escola na educação infantil, pela LDB, muitos objetivos do PPA (2000-2003) contemplam somente a pré-escola, a exemplo da formação de professores e merenda escolar. Isso ocorre porque o PPA (2000-2003) está fundamentado no documento Avança Brasil, inclusive incorporando tal expressão no título (BARRETO, 2003).

No que diz respeito ao financiamento da educação infantil, um dos principais problemas mencionados é a inexistência de um fundo específico que abranja creche e pré- escola. Também se constatou problemas na integração das políticas entre as três esferas de governo, com destaque para a baixa taxa de cobertura da creche e pré-escola e a insuficiência de recursos para tal ampliação.

Além disso, foi notória a fragmentação das ações direcionadas às crianças, até mesmo dentro dos próprios ministérios, sendo a articulação entre as áreas ainda mais complicada (BARRETO, 2003). Desde que a LDB estabeleceu a educação infantil como primeira etapa da educação e determinou que a mesma seja assumida pela pasta da Educação, assistência social e educação travam verdadeiras batalhas a respeito da gestão e do financiamento da educação da primeira infância. Dessa forma, o financiamento da União para o atendimento em creche passou por um período delicado, ecoando nas demais esferas de governo (BARRETO, 2003).

Segundo a autora, em decorrência da integração de creches e pré-escolas aos sistemas de ensinos, houve o entendimento, por parte de alguns dirigentes da Assistência Social, de que não seria mais atribuição dessa destinar recursos para a educação infantil.

A continuidade do atendimento público e conveniado em creches e pré-escolas às crianças de famílias de baixa renda, que vem sendo financiado há quase três décadas pela área de Assistência Social, tem sido ameaçada pela compreensão de alguns dirigentes desta última de que, passando as creches a integrar os sistemas de ensino, não é mais atribuição da assistência social destinar recursos para esse atendimento. (BARRETO, 2003, p. 64).

Conforme Barreto (2003), uma ação que merece destaque, mas que não apareceu no Projeto de Lei do PPA (2000-2003) e vem integrando o programa Atenção à Crianças, por meio de emendas parlamentares às Leis Orçamentárias Anuais (LOAs), é a ação Construção, Ampliação e Modernização das Creches. Segundo a autora, no ano de 2000 foram executados nessa ação 10, 5 milhões de reais; de acordo com o Relatório Anual de Avaliação do PPA 2000- 2003, exercício 2002, foram construídas, ampliadas ou modernizadas 43 creches em 2000 e 392 em 2001 (BARRETO, 2003).

A seguir, a Tabela 17 apresenta a execução orçamentária das ações do Programa Atenção à Criança no decorrer dos quatros anos de vigência do PPA (2000-2003), por fase de execução.

Tabela 17 — Programa Atenção à Criança por fase de execução com valores somados, de 2000 a 2003, em valores nominais R$ 1,00 Órgão Orçamentário Ação Dotação

Atual Empenhado Liquidado Pago 26000 - MEC 3088 e 2331 - Aquisição e Distribuição de

Material Didático para Educação Infantil 50.934.105 20.200.448 20.200.448 18.454.904

26000 - MEC

3097 e 4519 - Formação Continuada de Professores da Educação Infantil para Implementação dos Referenciais Curriculares Nacionais

34.633.000 26.712.035 26.712.035 25.000.207

26000 - MEC

3101 - Implementação do Referencial Curricular Nacional para a Educação Infantil

5.373.000 5.315.292 5.315.292 5.313.497

26000 - MEC 4003 - Funcionamento da Educação

Infantil 214.000 213.998 213.998 119.000 33000 e 55000 - MPAS e MDS 1001 - Construção, Ampliação e Modernização de Creche 69.242.869 44.956.581 44.956.581 8.868.080 33000 e 55000 -

MPAS e MDS 2556 - Atendimento à Criança em Creche 1.052.157.341 1.019.761.330 1.019.761.330 927.649.319

33000 - MPAS 2558 - Atendimento à Criança e ao

Adolescente em Abrigo 160.000 60.000 60.000 0

Total 1.220.878.615 1.118.604.602 1.118.604.602 982.802.423 Fonte: SIAFI. Filtros: Ações do Programa 0067 (Atenção à Criança), de 2000 a 2003, exceto a ação 2010 (Assistência Pré-Escolar aos Dependentes dos Servidores e Empregados). Elaboração da autora.

De acordo com os dados da Tabela 17, verifica-se que as principais ações para a educação infantil do governo federal, no período de 2000 a 2003, foram executadas pela assistência social, sendo que o aporte financeiro dessas ações representou 96% e as ações sob responsabilidade da educação perfizeram um total de 4%, considerando-se os valores liquidados. O índice de empenho e liquidação da dotação atual foi de 92%. Em sequência, o Gráfico 2 traz a evolução da execução orçamentária no decorrer do período de 2000 a 2003.

Gráfico 2 — Programa Atenção à Criança – Evolução Orçamentária através dos exercícios (Empenhado, Liquidado e Pago), de 2000 a 2003, em valores nominais

Fonte: SIAFI. Filtros: Ações do Programa 0067 (Atenção à Criança), de 2000 a 2003, exceto a ação 2010 (Assistência Pré-Escolar aos Dependentes dos Servidores e Empregados).

Quanto à evolução orçamentária, o Programa Atenção à Criança manteve equilíbrio constante entre o valor empenhado e o valor liquidado, apresentando precisão na execução orçamentária. As taxas de pagamento foram inferiores as de empenho e liquidação.

3.8 Propostas do governo federal para a educação infantil no Plano Plurianual (PPA)