A reforma do Estado e a gestão da educação no Brasil

distribuição dos recursos públicos, entre outros pontos. A questão que tomou conta dos primeiros debates referiu-se ao ensino público e privado, com defesas dos grupos de interesses de ambos os lados e, sobre esta questão, o texto final da Constituição manteve a destinação dos recursos públicos para a iniciativa privada, fazendo uma diferenciação entre escolas privadas e comunitárias, confessionais ou filantrópicas.

Em relação à educação daqueles que não concluíram o ensino de 1º e 2º graus na idade correspondente ao ensino regular, a Constituição a reafirmou em seu Art. 205. A Educação como “direito de todos e dever do Estado e da família”, promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. Ainda em seu Art. 208, explicita que o dever do Estado com educação será efetivado mediante a garantia de: “[...] ensino fundamental obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade própria” (BRASIL, 1988). Para a educação dos jovens e adultos, isso significou um grande avanço no reconhecimento da educação como direito para aqueles que não concluíram seus estudos no 1º e no 2º graus.

De modo geral, a Constituição de 1988 confirmou grandes avanços sociais em diversas áreas, entre elas: a garantia de direitos individuais e coletivos; o fortalecimento do legislativo no que se refere aos interesses da maioria da população; o reconhecimento da sociedade civil organizada por meio de suas entidades, como veículo de controle das ações do Estado (TAVARES, 2003). E, tão logo terminaram os trabalhos constituintes, os setores ligados à educação nacional começaram a discutir a organização de uma nova Lei de Educação, cujos desdobramentos serão mais intensos durante os governos Collor, Itamar e Fernando Henrique Cardoso. Este processo trouxe uma nova institucionalidade para o campo da educação e da formação profissional da população jovem e adulta, objeto do próximo item.

1.3.1 A reforma do Estado e a gestão da educação no Brasil

A economia e a política da década de 1980 foram marcadas pela crise econômica mundial que se refletiu na queda das taxas de lucro e no aumento de desemprego. Internacionalmente, o novo cenário político e econômico, ante a

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globalização da economia, exigia novas estratégias de inserção do Brasil no mercado mundial e as agências internacionais, sobretudo, as financeiras, passaram a ter um papel importante na definição das estratégias internas de enfrentamento da crise. Dentre as mudanças recomendadas por elas para o enfrentamento da crise nacional, postulava-se a redefinição das funções do Estado, para o qual se apresentava um pacote de ações elaborado sob os princípios neoliberais67. Reformar o Estado, neste processo, significou a opção por um determinado tipo de inserção do Brasil na economia mundial e, como consequência, alteraram-se as relações entre o Estado e o mercado e entre o Estado e a sociedade.

Petras e Veltmeyer (2001) explicam que, no período de 1985 a 1994, nos mandatos de Sarney, Collor e Itamar Franco e com estímulo do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial, foram feitas tentativas de liberalização da economia, que, devido às pressões internas dos movimentos populares nacionalistas, não se efetivaram por completo. O rompimento com o modelo nacionalista estatal completou- se no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso com a venda de empresas estatais a investidores estrangeiros, a liberalização comercial e a desregulamentação financeira. Nesse momento, efetivou-se a reforma na administração pública e, na sua esteira, a reforma educacional dos anos 1990, materializada na Lei de Diretrizes e Bases da Educação, a LDB 9394/96, que significou a consolidação da concepção neoliberal de estado e sociedade no âmbito das políticas educacionais.

Um dos eixos da reforma da educação dos anos 1990 foi a participação e a descentralização. Observamos que, desde anos 1980, os temas da participação e da descentralização eram defendidos pelos progressistas como bandeiras necessárias ao verdadeiro processo de democratização do país. No entanto, no contexto de redefinição das funções do Estado e sua relação com a sociedade, esses princípios tornaram-se

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O neoliberalismo é a ideologia do capitalismo na era em que há a emergência de um regime de acumulação predominantemente financeiro e, segundo Moraes (2001), pode ser concebido como uma corrente de pensamento e uma ideologia, isto é, uma forma de ver e julgar o mundo social. Devemos considerar que a forma como o neoliberalismo compreende e tenta modelar a política social não se apresenta de forma homogênea, dependendo das características históricas de cada região. No Brasil, os grandes inimigos do neoliberalismo foram as políticas sociais e as regulamentações trabalhistas de um lado e o Estado protecionista e industrializante de outro que estariam impedindo o funcionamento das virtudes criadoras do mercado.

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um recurso gerencial no sentido de imprimir eficiência e eficácia na administração pública.

Cunha (1988) destaca que, ao longo dos anos 1980, já se podia perceber algumas mudanças no campo educacional, empurradas pela participação popular, que se manifestara desde 1982 com as primeiras eleições diretas para governadores e prefeitos. Acrescenta o autor que, em algumas administrações estaduais e municipais mais progressistas, nas quais os educadores de oposição assumiram as administrações municipais e estaduais, foram implantadas formas de participação de professores, funcionários, alunos e seus pais na gestão da escola em atendimento à necessidade de romper com os controles políticos partidários sobre as escolas.

A Constituição brasileira de 1988 trouxe como novidade a ideia da gestão democrática na educação pública e, como aponta Tavares (2003), esse princípio foi quase um imperativo motivado pelas inúmeras conquistas sociais contempladas no texto constitucional e pelas batalhas entre os diversos segmentos organizados da sociedade civil durante os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte. A regulamentação deste princípio, no entanto, remetia à legislação específica, neste caso, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, aprovada em 1996. Nesta Lei, a concepção de gestão democrática, ao contrário dos ideais progressistas, foi construída sob os princípios da eficiência e da eficácia, de modo a tornar-se um recurso gerencial. Desta forma, nos anos 1990, o discurso da democratização da escola por meio da universalização do seu acesso e da gestão democrática foi substituído pela ênfase na questão da qualidade, entendida como produtividade e tendo como eixo principal a busca por uma maior eficiência e eficácia das ações da escola mediante o fortalecimento dos processos de autonomia escolar e a participação, conseguida por meio da descentralização de responsabilidades e da terceirização dos serviços (PERONI, 2003).

Além da necessidade de adequar a administração pública às ideias de eficiência e eficácia, postulava-se a necessidade de reformas na educação no sentido de reverter a exclusão e a desigualdade educacional do país. Tais pressupostos vinham

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ao encontro de um movimento de internacionalização da economia e de inserção do país no mercado globalizado, para o qual à educação atribuía-se papel essencial.

Temos como pressuposto que as mudanças na política educacional dos anos 1990 estão em estreita relação com a redefinição do papel do Estado brasileiro, cujo processo insere-se em um movimento maior de mudanças que ocorria na esfera da produção e do mercado. A reorganização da produção capitalista para o enfrentamento da crise de rentabilidade dos anos 1970 pressupunha uma nova forma de atuação do Estado de forma a liberar, desimpedir e desregulamentar a acumulação de capital.

As diretrizes dessa reforma foram dadas pelo Consenso de Washington68, que recomendava aos países periféricos como o Brasil a adoção de medidas no sentido de uma ampla disciplina fiscal, da priorização nos gastos do setor público, de reforma tributária, liberalização comercial e financeira, além da privatização de empresas estatais e desregulamentação na legislação trabalhista.

Os pressupostos e a justificativa para a Reforma do Estado nacional estão expressos no documento Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Plano MARE) de 1995. De acordo com o Plano MARE, sua reforma era necessária para o enfrentamento aos desafios que o mundo globalizado impunha aos países como o Brasil, para o qual se fazia necessário um Estado mais eficiente.

O Estado, com base no modelo de administração proposto no Plano MARE, deveria seguir o modelo gerencial da eficiência e qualidade na prestação dos serviços públicos, conseguidas por meio do desenvolvimento de uma cultura gerencial na administração pública.

Nessa Reforma do Estado, a Educação, vista como setor de serviços não exclusivos do Estado, poderia ser desenvolvida por meio de um programa de “publicização”, no qual se pressupunha a participação da sociedade na formulação, execução e avaliação do desempenho da organização social, objetivando um maior

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Segundo Montaño (2003, p. 29), reuniu-se em 1993 em Washington um grupo de especialistas de vários países com o objetivo de discutir ações que ajudariam os países a implementar o programa de estabilização e reforma econômica, iniciado no Consenso de Washington. O ex-ministro da Fazenda no governo José Sarney e, depois, da Reforma no governo Fernando Henrique Cardoso, Bresser Pereira, o qual foi o mentor da Reforma do Estado no Brasil, participou dessa reunião.

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controle social para a área. De forma concreta, com a publicização, abria-se a possibilidade de formar parcerias entre o Estado e as entidades de direito privado sem fins lucrativos, para celebrar contratos de gestão com o Poder Executivo, no qual as entidades se encarregariam da execução de serviços educacionais por meio de dotação orçamentária.

No início dos anos 1990, e com maior ênfase após a eleição de Fernando Henrique Cardoso em 1996, assistiu-se a uma nova forma de relação entre Estado e sociedade com a emergência de empresários como os principais interlocutores do novo governo quanto às políticas de educação. Conforme explicita Peroni (2003, p. 87), o diálogo entre o governo e a sociedade, no processo de construção do texto da Lei de Educação,

[...] foi encerrado, e o governo federal passou a dar prioridade a outros interlocutores para elaboração de suas políticas, entre eles o Instituto Herbert Levy, que, no caso, era o representante do capital. Assim como outros interlocutores, o instituto apresentou a sua proposta para educação em 1992. Só que essa proposta contou, já na época, com o apoio do MEC, através da organização do Seminário Ensino Fundamental & Competitividade Empresarial, promovido nos dias 3 e 4 de agosto de 1992.

Deste seminário, citado pela autora acima, resultou um documento que apresentava um diagnóstico da educação no Brasil e defendia a ideia de que o problema não era garantir permanência na escola e sim o seu término, sendo, portanto, o problema educacional brasileiro um problema de qualidade e não quantidade. Para conseguir esta qualidade, o documento propunha a criação de um sistema de avaliação que pudesse garantir o controle da qualidade e um mecanismo eficiente de repasse de recursos que garantisse a eficiência e a eficácia. Tais medidas foram implementadas durante a primeira gestão do governo Fernando Henrique com a constituição de um sistema de avaliação externo às escolas e, no segundo caso, com a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF).

Arelaro (2000) aponta a “gestão democrática” da educação como um marco divisório das reformas educacionais da década de 1990, considerando que, até o final de 1999, podemos perceber duas concepções distintas do que seja uma gestão

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democrática. Na primeira, que vai desde 1990 até 1994, a autora destaca o espírito democrático da Constituição de 1988, chamada de Constituição Cidadã, na qual a categoria da cidadania orienta a formulação dos direitos sociais e os projetos da educação. Nesse momento, a participação da sociedade nos diferentes níveis da gestão pública é entendida como condição para a viabilização e legitimação do projeto de educação que se pretendia implantar. No quinquênio 1995-1999, verificamos uma ressignificação da gestão democrática da educação, em que a participação passou a ser um recurso gerencial, posto que os problemas da educação, até então considerados como decorrentes da insuficiência de recursos, passaram a ser entendidos como problema de gestão. Para corrigir tais problemas, argumentava-se ser necessária uma modernização da gestão da educação tanto no que se refere ao sistema educacional quanto ao interior das escolas.

A modernização da gestão educacional nos anos 1990 orientou-se por um padrão de gestão no qual a qualidade referia-se ao “eficiente” e tal eficiência era construída mediante a racionalização administrativa, a privatização, a corresponsabilização da sociedade, a abertura institucional para os clientes, além de uma concentração do poder decisório e de controle centralizado dos resultados com as avaliações externas.

Essas mudanças institucionais trouxeram uma reconfiguração das relações entre Estado, escola e comunidade. Dentre as estratégias para concretizar a autonomia escolar, citamos a transferência de recursos diretamente às escolas, realizada mediante a apresentação de projeto; a normatização da gestão colegiada da escola e o fortalecimento do papel do diretor que deveria atuar como executor, avaliador e controlador das ações desenvolvidas no âmbito da escola. Paralelo a isso, o Ministério da Educação (MEC) introduziu uma ferramenta de controle externo: a avaliação institucional, instituindo o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB) e o Sistema Integrado de Informações Educacionais (SIIED) (KRAWCZYK; VIEIRA, 2008).

Um aspecto muito importante no que se refere à gestão da educação no Brasil é sua forma de financiamento implementada em meados dos anos 1990. Trata-se da

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Lei que operacionalizou a distribuição de responsabilidades e recursos entre os estados e os seus municípios, a Lei 9.424, de 24 de dezembro de 1996, que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Magistério (FUNDEF). Essa lei alterou significativamente os padrões de oferta e de atendimento dos estados e municípios no tocante ao conjunto da educação básica ao priorizar os recursos para o Ensino Fundamental. Muitos municípios que não ofertavam o Ensino Fundamental se viram obrigados a fazê-lo para não perder recursos para a área da educação. Todavia a focalização no Ensino Fundamental inviabilizou o aumento da oferta educacional para a Educação Infantil, o Ensino Médio e a Educação de Jovens e Adultos.

No campo da educação e formação profissional dos jovens e adultos, o programa de publicização se efetivou mediante a disseminação de três conceitos-chave para as políticas públicas adotadas por nossos governos nas últimas décadas do século XX e início do século XXI: a descentralização, a organização social e a parceria. Sob estas orientações, as organizações sociais tidas como entidades públicas não estatais atuaram nas políticas sociais como entidades do chamado “terceiro setor”. Justificava-se a atuação do terceiro setor como forma de a sociedade participar e controlar as atividades sociais antes desenvolvidas somente pelo Estado. Tanto na EJA quanto na Educação Profissional, a lógica que prevaleceu na oferta de serviços foi o sistema de parceria, efetivado mediante convênio entre os poderes públicos estaduais, federais e municipais com empresas, sindicatos ou ONGs.

Na legislação educacional brasileira produzida nos anos 1990, subjazem os princípios da reforma na administração pública, aqui explicitada, e as ações de educação e formação profissional junto aos jovens e aos adultos, na década de 1990 no Brasil, pautaram-se por ações de programas compensatórios e focalizados nas camadas sociais mais pobres da população, com o objetivo de atenuar as tensões sociais. A consolidação desta forma de pensar a sociedade e a educação se deu num processo de disputas em torno da organização do texto constitucional e da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação.

Entendemos que, para os objetivos deste texto, seja necessário resgatar o processo de elaboração da nova Lei de Educação e seu aparato político, no qual se

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gestou uma proposta de educação voltada para os jovens e adultos trabalhadores e, também neste mesmo processo, a consolidação de um modelo de políticas para a EJA e a Educação Profissional que desconsiderou a especificidade e a relação entre esses campos. Tais temas serão tratados na seção que segue.

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2DALUTAPORUMAEDUCAÇÃODEJOVENSEADULTOSTRABALHADORES

AOPROEJA

Nesta seção apresentamos o contexto histórico no qual se gestou a ideia de uma educação de jovens e adultos trabalhadores e, ao mesmo tempo as determinações econômicas, políticas e sociais que mantiveram, na prática, a suplência como a principal função da EJA no Brasil. Apresenta-se por meio dos programas desenvolvidos pelo governo federal o distanciamento entre as ações de educação e de formação profissional dos jovens e adultos. Ainda neste ponto, trazemos a forma como a realidade “teimosa” aproximou a educação básica e a formação profissional em ações desenvolvidas no âmbito da sociedade civil, evidenciando as condições econômicas, políticas e sociais que permitiram a aproximação destes campos no âmbito do Estado com a criação do Proeja.

A década de 1980 encerrou-se com um saldo positivo em relação à mobilização da sociedade civil em torno da efetivação dos direitos educativos dos brasileiros, princípio que foi incorporado ao texto da Constituição Federal de 1988, assegurando, em seu Art. 20869, “[...] ensino fundamental obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade própria” (BRASIL, 1988). No entanto, os rumos que a política educacional tomaria nos anos 1990 abriram uma nova etapa na luta por uma educação de jovens e adultos trabalhadores e sua incorporação como política de Estado, bem como uma mudança nas relações Estado/sociedade no campo da prática e da formulação das políticas para a área.

Assim que tomou posse, o presidente Fernando Collor de Mello extinguiu a Fundação Educar, justificando seu ato como medida de enxugamento da máquina administrativa do Estado. Tal atitude trouxe uma série de dificuldades para os municípios e as entidades que, graças ao repasse de recursos da Fundação Educar,

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A Emenda 14/96 tratou de restringir a obrigatoriedade quanto à oferta de educação pública para todos dando nova redação ao referido artigo, suprimindo o termo obrigatório. Ficando com a seguinte redação: Art. 208. O dever do estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

I – ensino fundamental obrigatório e gratuito, assegurada sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria (BRASIL, 1988).

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desenvolviam atividades no campo da alfabetização dos adultos. Quanto ao ensino de 5ª a 8ª séries e 2º grau, nenhuma ação concreta veio a modificar a estrutura de atendimento dos Centros de Estudos Supletivos e dos Cursos Supletivos seriados, estes últimos, em sua maioria, oferecidos pela rede privada. A inércia do governo federal quanto às ações de EJA podem ser explicadas pelas medidas de priorização ao ensino fundamental dos sete os catorze anos que, como veremos, aprofundar-se-ão nos anos seguintes.

Em meio às medidas restritivas do governo Collor para com a Educação de Jovens e Adultos, o debate nacional sobre as ações neste campo foram retomados. Internacionalmente, contribuíram para esse processo as recomendações das Conferências Internacionais de Educação70, das quais a Conferência Mundial de Educação para Todos é considerada como o grande marco na formulação de políticas governamentais para a educação em vários países, inclusive no Brasil, durante os anos 1990.

No Brasil, embora as ações do governo federal não convergissem para essa ideia, criou-se, no âmbito da sociedade civil, uma ampla mobilização para a valorização da educação e uma ênfase especial à EJA, visualizando-se a possibilidade de inauguração no país de uma nova etapa com a inclusão da Educação de Jovens e Adultos entre as prioridades educacionais.

Com o objetivo de atender às pressões da sociedade civil e das agências internacionais quanto à diminuição do número de analfabetos, o Governo Collor elaborou o Programa Nacional de Alfabetização e Cidadania (PNAC) em 1990, que, após um ano de vigência, foi encerrado sem cumprir a sua meta que era alfabetizar, já no primeiro ano de execução, 21 milhões de brasileiros. Madeira (1992) destaca que, nos primeiros meses do lançamento do PNAC, houve uma intensa mobilização social com debates discussões sobre o tema da alfabetização, além da criação de comissões municipais e estaduais mobilizadas em torno do problema do analfabetismo.

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Referimo-nos, aqui, às Conferências Internacionais de Educação da Organização dos Estados Ibero Americanos para a Educação a Ciência e a Cultura (OEI) e UNESCO, realizadas nos anos 1990. Tais encontros constituíram-se em um espaço importante de articulação internacional entre os Estados- membros e de discussão das orientações das políticas educativas, sendo importantes para a construção de consenso em torno das principais ideias e propostas sobre educação do período.

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É necessário considerar que, mesmo com o lançamento do PNAC e com a extinção da Fundação Educar, houve uma reorganização da sociedade civil por meio do