A reforma institucional nos setores de infra-estrutura

A reestruturação do arcabouço regulatório do Estado empresário para o Estado fiscalizador partiu da premissa de que o controle estatal sobre os setores de infra-estrutura, especificamente os de energia e telecomunicações, representa entrave significativo à redefinição do regime regulatório do Estado brasileiro. A transferência de atividades ‘indevidamente exploradas pelo setor público’ para a iniciativa privada partiu da constituição de um novo aparato regulatório (NUNES et al, op.cit.).

Os parâmetros observados pelo Conselho de Reforma do Estado18 _{consistiram em} descentralização política, com a transferência de recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais; descentralização administrativa, com vistas a uma gestão pública gerencial com maior autonomia; organizações menos hierarquizadas; pressupostos de confiança limitada, e não de desconfiança total; controle por resultados como alternativa ao rígido controle dos processos administrativos; e administração voltada para o cidadão.

O desenho das novas agências reguladoras considerou sua autonomia e independência decisória; ampla publicidade sobre normas, procedimentos e ações; celeridade processual e simplificação das relações entre consumidores e investidores; participação de todas as partes

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Questões fiscais determinaram outras resistências às OS que também não foram adotadas como modelo pelo Programa da Comunidade Solidária. Tentativas para seu enquadramento no controle audital, finalmente sinalizaram seu engessamento sob a lógica burocrática conservadora.

17 _{Com condições diferenciadas de qualificação, OSCIPs podem firmar Termos de Parceria com o poder público,}

cuja execução será antecipadamente avaliada, acompanhada e fiscalizada pelo Conselho de Políticas Públicas da área de atuação correspondente.

18 _{A proposição de políticas e diretrizes para a condução das reformas institucionais ficou a cargo de três órgãos:}

a Câmara da Reforma do Estado da Presidência da República, o Consleho de Reforma do Estado e o Ministério de Administração Federal e Reforma do Estado.

na formulação das normas, em audiências públicas; e limitação da intervenção estatal na prestação dos serviços públicos (Ibid.).

Coube às agências ‘re-regulamentar’ (CONSIDERA, 2005) os setores privatizados e desregulados, assegurando condições de segurança a investimentos de longo prazo, e maior incentivo à competição. Uma performance fortemente publicizada marca a diferença crucial das agências em relação aos “órgãos reguladores internos à burocracia, cujos procedimentos e processo decisório obedecem a padrões de sigilo de informação típicos da administração pública ordinária” (MELO, 2001:58).

Minogue e Cariño (2006) concebem esses entes reguladores como guardiões do interesse público, cuja diferença reside em sua capacidade técnica e independência. Para Gelis Filho (2006), a independência e a transparência da gestão regulatória perante a sociedade são parâmetros centrais de atuação das agências.

Sua configuração normativa corresponde, segundo Aragão (2005), a uma autarquia de regime especial, dotada de autonomia considerável ante à administração centralizada, com a função de exercer funções regulatórias, dirigidas por colegiado cujos membros são nomeados por prazo determinado pelo Presidente da República, após aprovação prévia pelo Senado, sendo vedada a exoneração por razão da vontade do Chefe do Poder Executivo.

Para cumprir com sua missão, essas agências reúnem funções legislativas, arbitram sobre conflitos e executam decisões administrativas. Seu bom desempenho requer informações detalhadas e acompanhamento intensivo das circunstâncias específicas do setor regulado19.

Autonomia, ou a capacidade de tomar decisões sem captura por pressões políticas dos poderes públicos e dos grupos de interesses formados por agentes regulados, coloca-se como principal desafio para essas instituições. Para tanto, os mandatos dos reguladores cumprem prazos fixos e não coincidentes com os ciclos de gestão dos governos, para limitar possíveis pressões políticas. Sua fonte de financiamento independente, evita que o Estado exerça controle através da destinação de orçamento. A responsabilização do regulador perante a sociedade é assegurada por medidas que prevêem demissão do regulador, se comprovada irregularidade; deveres legais claramente delimitados; elevados padrões de transparência em todos os procedimentos; exigências rigorosas na elaboração dos relatórios; e controle do Legislativo sobre suas proposições orçamentárias.

Mas a dinâmica dessas instituições não se dissocia das bases jurídicas e operacionais do ambiente sobre o qual incidem seus mecanismos de intervenção. Sendo assim, seu desempenho está também condicionado ao conjunto das instituições legislativas, executivas, e associado às regras informais partilhadas pelos distintos atores sociais. Em última análise, à governança regulatória mais ampla do país.

Diversos fatores que comprometem as bases de governança dos setores de infra- estrutura e o pleno funcionamento das agências reguladoras, reportam a condições macro- institucionais associadas a resistências ideológicas, inércia e restrições orçamentárias. Mattos & Mueller (2004) analisaram as reações das instituições regulatórias brasileiras ante ao

19 _{O atual posicionamento das organizações do setor elétrico brasileiro reflete a importância desses indicadores}

para os diversos órgãos e entidades públicas e privadas do setor (ABCE/APINE/CBIEE, 2004). A transparência e a publicidade dos procedimentos internos que fundamentam as decisões das autoridades são demandas, assim como a necessidade de que os distintos segmentos sejam ouvidos para a elaboração dos textos normativos. Além das consultas públicas, os agentes consideram fundamental assegurar o compromisso das entidades públicas com a análise dos comentários, e justificativas para a inclusão ou não das sugestões encaminhadas, por meio de relatórios ou por outras formas de publicidade.

choque político da eleição do Presidente Lula, entendendo que a mudança de um governo de direita para outro de esquerda tende a interferir no sistema regulatório. Sob um enfoque institucional, Martone (op.cit.) analisou a hipertrofia e as disfunções do setor público brasileiro como determinantes de falhas na política regulatória, devido à crescente intervenção do governo sobre a economia. Seroa da Motta e Salgado (2007) identificam problemas mais gerais, relacionados a indefinições quanto à autonomia e competências dos entes regulatórios, e sua relação com o Judiciário.

Para o economista Ronaldo Fiani, da Universidade Federal do Rio de Janeiro, o arcabouço regulatório brasileiro constituiu-se de modo contraditório e confuso, e a atuação das agências tende a melhorar com a pressão de consumidores, empresas e governos. Para Paulo César Coutinho, da Universidade de Brasília, o modelo foi projetado adequadamente, mas sua implantação falha resultou em desempenho irregular. O excesso de intervenção do Poder Executivo, com fundo ideológico, dada a gestão centralizada do governo PT, é apontado como seu maior problema. Observa ainda que, no início do mandato do Presidente Lula, considerava-se que os diretores das agências reguladoras, indicados pelo governo anterior, usurpariam os programas de política dos setores estratégicos20.

Correa et al. (2006) reconhecem o caráter determinante dos atributos de autonomia, tomada de decisão, das ferramentas de decisão, e accountability para a credibilidade e estabilidade das políticas regulatórias. Esses componentes não constituem critérios formais na estrutura e no design institucional das agências, pois variam conforme as condições políticas e institucionais que prevalecem em determinados ambientes regulatórios. Sua ausência ou fragilidade instabilizam a condução das decisões, aumentando os riscos para investimentos e os custos para o consumidor. A partir de questionários aplicados em 21 agências reguladoras do setor de infra-estrutura, os autores identificaram um mesmo nível de governança regulatória com respeito aos atributos considerados, ainda que pareça cedo para considerar a plena implementação dessas instituições21. A tomada de decisão e as ferramentas de decisão são tomadas como parâmetros para dimensionar atributos de governança associados, respectivamente, ao grau de arbítrio inerente à postura do órgão regulador e à gestão de informações com base em seu poder legal para este acesso. Nas agendas regulatórias, a dimensão accountability remete à indagação sobre quem regula o regulador, já que o monopólio dessa competência deve também garantir proteção à sociedade contra riscos implicados a tais procedimentos.

A evolução institucional do setor de energia no Brasil foi analisada por Wunder (2003) que considerou o processo de consolidação das estruturas ‘accountable’ nos procedimentos de interação social nas esferas decisórias dos projetos de desenvolvimento do setor, em dois momentos. A fase dos grandes projetos implantados sob a política militar autoritária, entre 1964 e 1985, foi estratégica para impulsionar o crescimento industrial e a urbanização, sendo marcada por uma atuação isolada da sociedade, baseada no poder tecnocrático dominante22. A

20 _{Matéria eletrônica de 15/06/2008 intitulada ‘Agências reguladoras precisam de pressão, diz professor’,}

disponível no endereço http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u412550.shtml , accessada em 16/06/08.

21 _{Segundo Nunes et al (op.cit), pesquisas realizadas em 2003 e 2004 pelo Instituto de Defesa do Consumidor}

avaliaram o desempenho de algumas das principais agências brasileiras como insatisfatório. Aspectos relativos a canais de comunicação com consumidores, transparência e acesso a informações relacionadas aos direitos do consumidor receberam nota média abaixo de 4,5.As agências avaliadas foram a ANEEL, ANVISA, INMETRO, ANATEL, Secretaria de Defesa Agropecuária, Agência Nacional de Saúde Suplementar e Banco Central.

22 _{Wunder (op.cit.) destaca a capacidade técnica de planejamento, haja visto seus planos decenais, o sistema de}

partir da segunda metade da década de 80, quando agentes sociais mantidos à margem das decisões setoriais começaram a participar das discussões sobre os efeitos ambientais desses projetos23.

O autor reconhece que o setor adotou procedimentos diferenciados para lidar com oposições sociais e conflitos associados a seus planos de expansão, a partir de procedimentos normativos que imprimiram maior interação regional no planejamento ambiental dos empreendimentos. Dessa forma, a noção de participação foi incorporada como componente das políticas conduzidas nas regiões dos projetos. Com a privatização esse quadro modifica-se, na medida em que o comprometimento com contextos regionais não prevaleceu às condições contratuais dirigidas para o atendimento de demanda, tarifas, cronogramas de expansão do sistema e incremento tecnológico. Os distintos perfis corporativos das empresas privatizadas também instabilizaram o nível dos compromissos sociais do setor que perdeu sua postura ‘universal’ nas relações com os demais agentes sociais (Ibid.).