GOVERNANÇA E CONTROLE AMBIENTAL
II.1 Custos Ambientais, Intervenção Governamental e Eficiência Econômica
II.1.3 Instrumentos de comando e controle versus instrumentos de mercado
Mas como assegurar a factibilidade do controle ambiental como papel fundamental de um Estado que fracassou no desempenho de suas funções? Na maior parte da literatura econômica produzida na década de 90, a concepção que confronta os mecanismos de controle ambiental fundados na intervenção direta do Estado e aqueles orientados pela flexibilidade do mercado forneceu os principais argumentos para explicar o sucesso ou o fracasso de determinada política ambiental.
Oates e Portney (2001) associam os ICC aos ‘primórdios’ da política ambiental dos anos 60 e 70, e a um regime cartorial e burocrático. Na tentativa de identificar condições ideais para a eficiência e efetividade dessas políticas, foram amplamente detectados os limites, promessas e resultados decorrentes da concepção de eficiência dos instrumentos concebidos a partir da intervenção do Estado, denominados Instrumentos de Comando e Controle (ICC) e dos instrumentos pautados pelo funcionamento do mercado, os Instrumentos Econômicos (IE).
Definidos como a base dos sistemas de controle ambiental, os ICC determinaram avanços significativos na performance ambiental do setor econômico (REVESZ & STAVINS, 2004). Quando bem aplicado, um ICC pode criar um ‘efeito presumido de incentivo’ aliado à opção do agente econômico por uma conduta de compliance que elimina custos derivados das suas penalidades. No entanto, sua lógica de controle cartorial tende a amplificar as divergências entre demandas de bem estar coletivo e de aceleração da economia.
A imposição de regras uniformes, a serem seguidas por todos os agentes econômicos, independente de seu porte, localização e nível tecnológico, deixa pouco espaço às condutas mais flexíveis38. Além de não imprimir incentivos reais, através do estímulo a novas tecnologias de redução dos impactos resultantes do uso direto de recursos naturais, seu rígido processo de formulação e implementação não prevê consultas aos agentes econômicos, como forma de estabelecer critérios e procedimentos realistas para sua aplicação. Algumas vezes, a complexidade do processo de implementação da norma ambiental pode resultar em atrasos
37 Cabe destacar que o propósito arrecadatório dos instrumentos de regulação ambiental prevale sobre o
propósito de mudança de conduta do agente econômico. Mas nem sempre a intenção de financiar a gestão dos órgãos ambientais é alcançada, devido a limitações institucionais que criam custos às vezes superiores à sua capacidade arrecadatória.
38 Sob a perspectiva de custo-efetividade, há maior probabilidade de que o agente econômico, e não o órgão
que determinam custos extras para o agente econômico, além daqueles previstos pelo instrumento.
Os ICCs tendem a ser mais suscetíveis às condições de fragilidade jurídico- institucional, que determinam limitações objetivas associadas à incapacidade de aplicar a lei, ao alcance do instrumento, ao pouco rigor das agências ambientais, à má destinação dos recursos, e à complexidade dos procedimentos face a casos específicos e a condições de incerteza. Seu fundamento estrito sobre a norma expõe vulnerabilidades do órgão regulador, na medida em que sua efetividade reside na capacidade institucional de assegurar o cumprimento dos padrões e a punição aos infratores (enforcement). Na ausência dessas condições, o agente econômico pode optar pelo não cumprimento da norma ambiental, devido aos baixos riscos de fiscalização, a mecanismos de cobrança falhos, ou com custos pouco significativos.
Através dos instrumentos econômicos, buscava-se ampliar a cooperação entre Estado, setores privados e organizações não governamentais, por meio de estratégias democráticas e do maior controle social sobre procedimentos de política ambiental. Por comportarem incentivos com base nas mudanças de preço, os IEs resultariam mais eficientes e ambientalmente eficazes. Por imprimirem menores custos ambientais, com a redução dos encargos administrativos, esperava-se ainda a conseqüente melhoria das condições institucionais do setor público. Associados a eficiência e flexibilidade, os IEs representavam a alternativa às regulamentações excessivas, condicionadas a sistemas burocráticos e suscetíveis a interferências políticas, na medida em que sua implementação
descentraliza a tomada de decisões, conferindo ao poluidor ou ao usuário do recurso a flexibilidade para selecionar a opção de produção ou de consumo que minimize o custo social para atingir-se um nível determinado de qualidade ambiental (SEROA DA MOTTA et al, 1996:1).
Em 1989, mais de cem diferentes tipos de IEs já haviam sido identificados (Ibid.). Em um autêntico manual de ‘melhores práticas’, a OCDE (1991) forneceu balizamento teórico para países-membros e não-membros, enfatizando a importância de dimensionar os custos e benefícios de cada tipo de instrumento, e o nível de desempenho do órgão ambiental, para minimizar conflitos entre políticas ambientais e econômicas.
Esses argumentos tornaram-se decisivos para a adoção de IEs no âmbito das políticas ambientais latino-americanas, onde prevalece o ‘caráter hostil’ dos ICCs, por restrições do setor industrial e indagações quanto à efetividade de seus resultados39. Os resultados positivos e barreiras enfrentadas a partir do uso de IEs foram abordados por diversos analistas, que registraram lições aprendidas e potenciais vantagens associadas a determinados instrumentos nos países latino-americanos.
Acquatella (2001) avaliou as experiências de Barbados, Jamaica, Brasil, Colômbia, Chile, Guatemala, México e Venezuela. No Brasil, foram analisados os royalties de petróleo, as tarifas de inspeção de veículos, e a revisão dos critérios de controle sobre contaminação, no estado do Rio de Janeiro; as tarifas de cobrança de usuários de água, implantadas no estado do Ceará; tarifas por efluentes industriais, no estado de São Paulo; o ICMS Ecológico, no estado de Minas Gerais; e o Prêmio Onda Azul de Meio Ambiente, em diversos estados brasileiros.
39 Para o setor industrial brasileiro, instrumentos de regulação direta deixam pouca margem de mobilidade para
buscar soluções custo-efetivas, em contextos onde prevalece o desafio de ampliar a infra-estrutura para o desenvolvimento social e a redução da pobreza (PEREIRA & MENDONÇA, 2004).
Aspectos positivos da implementação dos IEs foram associados aos esforços assumidos pelos agentes envolvidos, para a definição de objetivos e metas; e à adoção de regras explícitas e estáveis. Seroa da Motta et al (1996) verificaram condições de custo- efetividade dos IEs implementados em dez países da América Latina e Caribe40, onde destacaram a implementação dos mecanismos de cobrança ao usuário, sistemas de depósito e reembolso, mecanismos de crédito e de isenção fiscal.
Sistemas de depósito e reembolso foram adotados voluntariamente em muito países da região, por gerarem trabalho informal para catadores de papéis, plásticos, latas e outros materiais recicláveis. Mas a tentativa de implementá-los sob forma compulsória enfrentou barreiras de ordem legal e falta de monitoramento sobre procedimentos.
Créditos e isenções fiscais para investimentos em meio ambiente foram criados na maioria dos países, sem impacto significativo na redução da poluição, por uso inadequado dos incentivos e ausência de monitoramento sobre os investimentos. As cobranças sobre o uso de combustíveis, recursos hídricos ou por emissão de efluentes foram consideradas eficientes, como modo de auto-monitoramento orientado para a redução dos níveis de consumo ou de emissões (Ibid.).
Para esses analistas, as experiências de implementação dos IEs nos países da região permaneceram muito aquém das expectativas, e distantes das condições institucionais projetadas como ‘ideais’. Restrições de caráter institucional e administrativo comprometeram tanto a aplicação dos mecanismos de regulação direta, como dos instrumentos orientados pelo mercado, determinando altos custos de transação e maior complexidade nos processos decisórios para a consolidação dessas políticas.
As dificuldades apontadas por Acquatella (op.cit.) reportam ao frágil quadro institucional dos países latino-americanos; descontinuidade administrativa; falta de prestígio político do setor em relação a outros setores do governo e aos agentes regulados; falta de coordenação e integração das agências ambientais com outros setores do governo; falta de comunicação e distância em relação aos agentes regulados; falta de recursos; falta de compreensão e experiência para formular e implementar IEs; e falta de um marco legal facilitador da aplicação dos IEs.
Margulis (1996) elencou competências políticas, institucionais e administrativas determinantes para formular e implementar mecanismos regulatórios, conforme sintetizado na Tabela 2.
40 Foram focalizadas as experiências em curso no Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Peru, Venezuela, Barbados,
Tabela 2. Viabilidades para a implementação de instrumentos de política ambiental
Viabilidade Componentes Propósitos
Política
Coordenação intersetorial; participação;
transparência;
informação à sociedade; coerência com condições e tradições sócio-econômicas locais.
Coerência com as condições políticas predominantes;
base de informação e contribuições dos agentes envolvidos;
direito à informação para consenso sobre as metas de política, e plena compreensão sobre os
procedimentos;
especificidades para aprimoramento do instrumento. Econômico- Financeira Oportunidade ‘ganha- ganha’; custos eficientes; prioridades; disponibilidade de fundos; eqüidade.
Análises prévias sobre eficiência econômica; boa política para evitar o jogo de soma zero;
definição de prioridades e recursos para a sustentabilidade do instrumento;
aspectos distributivos relacionados aos custos e benefícios do instrumento, em especial entre impacto ambiental e redução da pobreza.
Institucional- Administrativa
Responsabilidades e regras claras; capacidade técnica e administrativa; vontade política;
parceria com o setor privado;
bases jurídicas consolidadas.
Arranjos que contemplem os agentes envolvidos; coordenação eficaz;
normas simples e claras para melhor compreensão dos procedimentos e capacitação para sua execução; procedimentos transparentes e participação social; parcerias com o setor privado com colaboração e envolvimento ao longo de todo o processo;
bases jurídicas consolidadas.
Fonte: MARGULIS (op.cit.) Ao longo das duas últimas décadas, experiências com IEs trouxeram contribuições inegáveis à flexibilidade, objetividade e ampliação das capacidades do setor privado. A criação de novos mercados e de mecanismos adequados para o pagamento por serviços ambientais, por exemplo, começa a definir novas bases de interação entre instituições e organizações envolvidas na gestão de recursos naturais41. Mas o paradigma do mercado como princípio regulador não se concretizou como modelo hegemônico de internalização dos custos ambientais. Os analistas acabaram por reconhecer que seus componentes de dinamismo e custo-efetividade nem sempre são transferíveis do campo teórico para a aplicação prática.
Na literatura, há pouca evidência empírica de que a transição dos ICC para instrumentos baseados em incentivos econômicos determinem benefícios. De fato, os IEs não reduzem o nível de exigências de monitoramento e fiscalização. Assim como os ICC, demandam capacidade institucional, coordenação e competência administrativa para os devidos ajustes ao longo da evolução do mecanismo (MARGULIS, 1996; GUNNINGHAM & SINCLAIR, op.cit; SANTOS, 2004).
Cabe destacar, finalmente, que a intensificação do uso de IEs, nos países-membros da OECD, foi acompanhada de uma consistente política ambiental fiscal. Segundo Santos (op.cit.), reformas tributárias ambientais foram implantadas na década de 80, com objetivo de reduzir ou eliminar subsídios ambientalmente nocivos, reestruturar impostos existentes a
41Maiores referências sobre a formulação e implementação de mecanismos de mercado para serviços ambientais,
partir de um nexo ambiental e criar novos impostos ambientais. No Brasil, pelo contrário, os debates e negociações para a inserção de impostos ambientais na reforma tributária retrocederam, conservando um status muito inferior à política de tributação verde européia.
Abordagens mais recentes, com fundamento empírico sobre o uso desses instrumentos ao longo do tempo, indicam que condições de eficiência e efetividade não são determinadas pelo tipo do instrumento, mas por variáveis institucionais de seu ambiente regulatório. Kagan et al (2003) constataram que fatores associados ao perfil institucional e ao modelo de gestão da empresa influenciam os custos de modo significativo e, por conseqüência, as respostas aos instrumentos de regulação. A análise de Revesz e Stavins (op.cit.) sobre experiências com ICCs, em distintos contextos sócio-econômicos, sugere posicionamento alternativo às restrições associadas à sua aplicação. Na prática, a opção por mecanismos de regulação direta não exclui a possibilidade de ajustes e negociações para uma maior integração do instrumento à realidade sócio-econômica.
Vogel (2000) rebate o antagonismo entre competitividade econômica e sistemas rígidos de regulação ambiental, em sua análise sobre a ampliação do comércio internacional entre países industrializados que adotaram instrumentos de regulação ambiental cada vez mais rígidos e com custos crescentes. Medidas rígidas de controle ambiental podem criar novas oportunidades de mercado, assim como de exportação de tecnologias de controle de poluição que, apesar de reduzidas, são importantes para alguns setores. Efeitos mais sutis foram detectados no incremento da competitividade internacional, na medida em que certos setores nacionais adquirem vantagens competitivas em relação a empresas estrangeiras.
Com base nesses cenários, o autor reconhece que gastos com controle ambiental podem afetar negativamente determinados setores. Ao mesmo tempo, determinam maior crescimento da produção e do emprego em outro setores econômicos. Variações observadas entre estados americanos que possuem distintos padrões de controle ambiental, revelam que esta variável não se reflete sobre seus índices de crescimento. Segundo o autor, custos ambientais não chegam a determinar escolhas entre competitividade e proteção ambiental, nos Estados Unidos. Comparados aos custos trabalhistas, que variam significativamente entre países, custos ambientais podem ser considerados modestos.
Essas conclusões explicam, ao menos em parte, a supremacia dos ICC na política ambiental mundial. Mesmo nos Estados Unidos, com ampla experiência com o uso de IEs, Revesz e Stavins (op.cit.) admitem que não se cogita a possibilidade de que estes venham a substituir os ICC na política ambiental.
Recente decisão da EPA intensificou o controle de emissões da Clean Air Act (Lei do Ar Limpo), para a redução dos índices de ozônio na poluição de 0,08 partes por milhão (ppm) fixados em 1997, para 0,075 ppm. O ozônio é altamente tóxico na atmosfera, sendo formado pela combinação de gases emitidos por automóveis e indústrias. Mais uma vez, o setor industrial fez duras críticas à decisão que acarretará efeitos nefastos à economia como um todo. A EPA dimensionou os benefícios para a saúde pública em 2 a 19 bilhões de dólares, e os custos decorrentes da nova meta de controle em 7,6 a 8,5 bilhões de dólares42.
No Brasil, os primeiros mecanismos de regulação direta sobre emissões industriais foram implantados pela Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA, criada em 1971. Outros sistemas de controle ambiental foram implantados nos estados de Minas Gerais, Rio
42 Matéria eletrônica de 14/03/08, intitulada ‘Washington endurece normas contra poluição’, disponível no endereço http://www.ambientebrasil.com.br/noticias/index.php3?action=ler&id=36958, acessado em 14/03/08.
de Janeiro e São Paulo, de maior concentração industrial, que tornaram-se centros de referência nacional no combate à poluição (ALMEIDA, 2004).
A Lei Federal n° 6938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), definiu objetivos, ações e instrumentos de preservação da qualidade ambiental, constituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). Sob sua base legal, instrumentos de comando e controle (ICC) estabeleceram normas e padrões ambientais a serem obedecidos pelo agente econômico, com penalidades para os casos de não cumprimento das obrigações.
No exame das atividades econômicas do Estado de São Paulo, Seroa da Motta e Ferraz (2002) reconheceram o papel determinante dos ICC para o investimento da indústria em gestão ambiental - sobretudo nas empresas de maior porte, mais antigas e de capital estrangeiro.
A expressão mais emblemática de resultados que podem ser obtidos através da regulação direta é a que reporta ao programa de despoluição da cidade de Cubatão, no Estado de São Paulo. Há três décadas, diariamente, quase mil toneladas de resíduos tóxicos eram lançados na atmosfera, nos mangues, nos rios e no solo da região. Em 1984, foram identificadas 320 fontes poluidoras e iniciado um rigoroso cronograma de controle sobre as emissões de poluentes, envolvendo a prefeitura, as indústrias, a comunidade e a Cetesb (ALMEIDA, 1998). Dez anos mais tarde, os índices dessas emissões foram reduzidos em 93%, e a expectativa é de que cheguem a zero, em 2008. O conjunto dessas ações recebeu o Selo Verde da Organização das Nações Unidas (ONU), como exemplo mundial de recuperação ambiental, em 1992, ano da Conferência do Rio.