A reforma institucional nos setores sociais

Reformas sociais foram conduzidas através de privatizações parciais, reforma gerencial, publicização dos serviços sociais e qualificação das organizações não estatais. Novas organizações, como agências e fundações não estatais sem fins lucrativos, foram projetadas para protagonizar a execução dos serviços de interesse social, com recursos públicos e métodos de gestão privada, com garantias de controle estatal, social e de mercado.

A Lei Federal n° 9.637, de 15 de maio de 1998, criou o Programa Nacional de Publicização (PNP), que estabeleceu critérios e diretrizes para qualificar Organizações Sociais

15 _{Estudos aplicados à noção de boa governança contemplam suas distintas interfaces econômicas, tecnológicas,}

sociais, culturais, ambientais, corporativas e políticas. Entre as principais instituições voltadas para essa abordagem, pode-se citar o Institute on Governance, no Canadá; Centre on Regulation and Competition da Universidade de Manchester, Reino Unido; Resources for the Future, Washington, EUA; e International Society

(OS) como entidades habilitadas para firmar contratos de gestão com o poder público, com base no atendimento ao ‘cidadão-cliente’, na ênfase sobre resultados qualitativos e quantitativos, controle social e transparência sobre as ações. Possíveis irregularidades na execução desses contratos seriam informadas ao Tribunal de Contas da União (TCU), e seu descumprimento poderia acarretar a desqualificação da OS, através de processo administrativo.

As privatizações parciais foram limitadas às áreas de apoio, manutenção e serviços administrativos, nem sempre resultando em economia direta, mas na redução de gastos futuros com servidores públicos. A reforma gerencial foi orientada à redução de custos e ao aumento da eficiência e produtividade, visando ao fim do modelo administrativo burocrático, com a transferência das ‘virtudes’ da produção privada para o ambiente de produção e gestão de bens e serviços de interesse público.

A publicização foi uma terceira via inspirada na idéia de pluralidade do espaço democrático, nos processos decisórios descentralizados, transparentes e participativos, calcados em arenas políticas estruturadas pelo terceiro setor. A forma de atuação e a competência dessas organizações apontavam para maior eficiência, competitividade e, sobretudo, de controle social.

A constituição desses espaços públicos ‘não-estatais’ (BRESSER PEREIRA, op.cit.), por meio de parcerias entre setores públicos e privados, foi concebida como alternativa ao controle e ação centralizados nas mãos do Estado. Essa maior capilaridade entre o Estado e a sociedade, baseada no controle social sob a administração pública, abriria canais de qualificação de áreas submetidas ao esgotamento fiscal e operacional. O papel dessas instituições, não pertencentes ao Estado nem à esfera privada, seria transmitir a vitalidade da sociedade civil aos espaços vazios, não ocupados pelo mercado e pelo Estado. Uma ‘tendência espontânea’ de auto-organização da sociedade, face à precariedade dos serviços públicos, responderia às deficiências de governança do Estado a partir de um modo específico de execução de políticas sociais.

Os limitados resultados dessas novas instituições foram atribuídos à manutenção de antigos vícios burocráticos: lentidão, pouca eficiência e pouca concorrência entre as organizações. Criadas pelo Estado e a partir de sua estrutura, essas organizações não venceram a assimetria de informação entre Estado e sociedade, e os interesses de grupos burocráticos, há muito consolidados. Esse programa de reformas deflagrou resistências a mudanças relacionadas com a segurança, privilégios e manutenção de trade-offs entre políticos e burocratas, e a rejeição dos servidores a um modelo de gestão baseado em controle de resultados. A revisão do marco regulatório constituiu o principal desafio para legitimar representações sociais, por demandar medidas de descentralização de recursos, autoridade e responsabilidade decisória.

Nem regras estatais, nem regras do mercado poderiam ser ‘simplesmente transplantadas’ para o espaço público não-estatal. Resistências governamentais à mudança de cultura institucional prevaleceram, instabilizando a pretendida integração com o terceiro setor. Martins (op.cit.) destacou a dimensão inovadora e polêmica de criar parcerias estáveis entre Estado e organizações públicas da sociedade civil, através das OS. Inspirada pelo crescente associativismo americano e britânico, a Lei das OS foi objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), impetrada pelo PT e pelo PDT. Ante ao argumento de que as OS reivindicavam tratamento similar ao das empresas públicas, faltou argumentação jurídica consistente da Advocacia Geral da União para a defesa dos princípios formulados pelo

MARE16. Como alternativa, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) foram instituídas através da Lei Federal n° 9.790, de 23 de março de 199917_.

Sob outra perspectiva, Dagnino (2002) questionou o modelo de publicização da gestão das políticas sociais, que antecipa a polarização de instâncias naturalizadas: a sociedade como ‘pólo de virtudes’ e o Estado como ‘encarnação do mal’. A autora rejeita essa antecipação por reconhecer que a condição heterogênea da sociedade parece mais próxima de um campo de disputas entre distintos formatos institucionais. Ante as expectativas de que esses espaços participativos constituam uma nova panacéia de gestão, assinala o desafio de diversificar modos de representação social fora do clientelismo, das relações de favor e do personalismo. Ainda que projetos democratizantes, originados na sociedade civil, reorientem a ação estatal e a precariedade dos mecanismos de mediação Estado-Sociedade, essa orientação per si não elimina continuidades autoritárias e conservadoras, também enraizadas na sociedade civil.

Com respeito ao papel do Estado, a autora ressalta tendências de isenção progressiva de responsabilidades e falta de qualificação. Também observa que o controle sobre procedimentos decisórios dominantes tende a prevalecer, mascarado sob o discurso da participação e da cidadania, por meio de estratégias de assimilação dos conflitos no espaço burocrático. Nessas condições, os espaços participativos não se projetam em esferas decisórias mais amplas, mas legitimam decisões relevantes já negociadas em outras esferas.