É desde há muito tempo aceite que os governos nacionais não conseguem gerir os seus orçamentos a menos que tenham capacidade de projetar os principais indicadores económi- cos para o período orçamental em causa, ao mesmo tempo que se procura estimar o impac- to de tais previsões (Schick, 2013). Para enquadrar a formulação do orçamento anual deve ser avaliado se as políticas previstas no orçamento são sustentáveis e se identificam as alte- rações desejáveis de política. A preparação de um cenário macroeconómico de médio prazo é também por isso essencial. (OCDE, 2001) Tal não invalida a anualidade do orçamento, mas reforça-a, ao procurar prever desde logo eventos que estejam para além do ciclo anual. No momento em que o orçamento é formulado, a maioria das despesas do exercício orça- mental já foram comprometidas.16 As projeções fiscais de médio prazo são assim também
ótimas ferramentas passíveis de demonstrar internamente na AP, e aos cidadãos, a direção desejável para gestão das finanças públicas. Caso não existam tais projeções podem-se incorrer em ajustamentos de curto alcance que impliquem aumentos repentinos de despe- sas e que apenas consigam fazer correções circunstanciais. (OCDE, 2001)
14 Denominação que surge da tradução da sigla CBA que significa Central Budget Authority.
15 Uma questão crítica que carece de decisão é se se deseja centralizar a responsabilidade de avalia-
ção ou se os departamentos setoriais devem conduzir suas próprias avaliações.
43 OCENÁRIO MACROECONÓMICO
Um quadro macroeconómico normalmente inclui quatro módulos interligados: a balança de pagamentos, a economia real, as contas orçamentais e o setor monetário. É uma ferramenta que permite verificar a consistência, quer dos pressupostos, quer das projeções sobre o crescimento económico, o défice orçamental, a balança de pagamentos, a taxa de câmbio, a inflação, o crescimento do crédito e a política de empréstimos. A preparação do cenário ma- croeconómico é sempre um exercício iterativo. Devem-se definir um conjunto de objetivos iniciais permitindo estabelecer um cenário preliminar de base. No entanto o cenário final exige uma reconciliação permanente, progressiva e a convergência de todos os objetivos. Se for considerado apenas uma meta, por exemplo o défice orçamental, corre se o risco de serem ignorados outros objetivos importantes ao ficarem definidos como residuais em vez de independentes politicamente. (OCDE, 2001; Schiavo-Campo, 2007a)
O cenário preliminar de referência dá as informações macroeconómicas necessárias à pre- paração de projeções detalhadas e setoriais. Essas previsões levam por sua vez, a revisões do cenário base. Essas iterações devem continuar até que a consistência global seja alcançada para a totalidade do quadro macroeconómico. É fundamental um diálogo permanente entre to- das as autoridades do governo. Este processo é necessário, não só para a obtenção de qua- dros macroeconómicos e programas saudáveis mas é também uma ferramenta inestimável na melhoria da consciência e da comunicação a todas as entidades envolvidas. Uma boa comuni- cação eventualmente, incentiva a cooperação na elaboração de um orçamento realista, assim como a sua correta implementação. O cenário deve ser preparado no início de cada ciclo orça- mental procurando orientar adequadamente os ministérios. Deve existir uma atualização durante as fases adicionais da preparação do orçamento, procurando considerar as alterações que en- tretanto ocorridas no ambiente económico. Durante a execução do orçamento, é importante atualizar frequentemente as projeções macroeconómicas permitindo assim avaliar o impacto de alterações exógenas ou possíveis derrapagens na execução orçamental. (Schiavo-Campo, 2007a)
O risco de erro não ocorre somente ao projetar o futuro económico, mas também na es- timativa de sensibilidade das receitas, despesas, défice ou de outras variáveis de orçamento perante as alterações das condições económicas. (Schick, 2013)
44 O QUADRO ORÇAMENTAL
Uma componente chave do cenário macroeconómico é o quadro orçamental, este considera que tanto as receitas como as despesas agregadas nas categorias principais17. A definição de
objetivos orçamentais explícitos enquadra a preparação de um orçamento anual detalhado, o que exorta o governo a definir claramente sua política e permite à legislatura, e ao cidadão em geral, monitorizar a implementação da política do governo, possibilitando, em última análise, que o governo se torne política e financeiramente responsável pelo orçamento. A posição or- çamental deve ser acompanhada por indicadores e metas (Ex.: défice orçamental), monitori- zando a sustentabilidade orçamental (utilizando para tal por exemplo o rácio da dívida em re- lação ao PIB) e a vulnerabilidade orçamental (Ex.: obrigações futuras e risco fiscal). O indica- dor mais usado para resumir a situação orçamental de um país é definido pela diferença entre receitas cobradas reais acrescidas de subsídios e do pagamento efetivo de despesas. Este défice é, por definição, igual às necessidades de financiamento do Estado. O défice global é um objetivo principal e é usado nas comparações internacionais. A forma de financiamento requer também atenção, já que um nível de défice semelhante pode ser ou não passível de ser gerido, consoante seja financiado ou não de uma forma eficiente e não inflacionista.
O enquadramento orçamental procura ajustar os processos em três níveis diferentes: no ano orçamental, entre os anos e a longo prazo. No primeiro nível, a gestão de finanças públicas procura determinar as despesas de todas as UBO para todo o ano, tendo ainda a possibilidade de reservar uma pequena fração para contingências. O segundo tipo de ajustamento permite que as UBO transitem verbas operacionais para o próximo ano e que até que possam gastar antecipadamente uma pequena parte dos fundos reservados para o ano seguinte. O terceiro tipo de ajustamento estende o período orçamental para o médio prazo, geralmente para três a cinco anos, o que obriga o governo a ter em conta as implicações futuras do programa atu- al.18(Schick, 2013)
17 Para as receitas, essas categorias são os impostos diretos, impostos indiretos, subsídios, outros
impostos e receitas não tributárias; para as despesas, são os salários, juros, bens e serviços, subsídios e despesas de capital.
18 Um prazo de três a cinco anos é insuficiente para aferir sobre a sustentabilidade a longo prazo.
Para esta finalidade, alguns governos possuem agora alguns projetos inovadores de receitas, despesas e outras variáveis fiscais prevendo 30 ou mais anos no futuro.
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