Os parlamentos examinam e autorizam as receitas e despesas e certificam-se que o OE é devidamente implementado. É por isso importante a determinação do tipo de lei usado pelas legislaturas para especificar os procedimentos e as responsabilidades em causa. Pela análise da Figura 3 pode-se verificar a importância da Constituição e a sua relevância global no Or- çamento. Tal acontece, particularmente, na definição dos papéis e responsabilidades no OE, na autorização de impostos e reformas e na exigência de autorização legislativa de despesas. Como se pode ver é nestes temas que a constituição é mais usada nos países da OCDE. As leis de valor reforçado que enquadram o orçamento são as mais determinantes no desenho normativo dos temas orçamentais. Praticamente todos os países têm as bases legais do OE especificadas em leis de valor reforçado com a exceção da Espanha, Dinamarca e Canadá22.
Também os papéis e responsabilidades no OE, a exigência de autorização legislativa de des- pesas e de auditoria pela SAI são muito frequentemente definidos em leis de valor reforçado. As outras leis são mais utilizadas para a definição dos papéis e responsabilidades, na de- terminação dos requisitos para a auditoria interna nos ministérios e ainda na determinação das bases legais. No entanto estas leis não surgem sozinhas, elas são previamente acompanha- das por disposições na constituição e/ou em leis de valor reforçado. Deve-se frisar que cada tema está frequentemente previsto nos vários níveis do sistema de leis o que reforça o seu controlo e facilita a clarificação do processo. Há ainda alguns temas que não têm suporte for- mal na lei, nomeadamente em países anglo-saxónicos.
22 A Espanha tem essa determinação na constituição e em outras leis, no Canadá não existem bases
56 Fonte: Elaboração própria com dados obtidos em International Budget Practices and Procedures Da-
tabase (OCDE, 2012) resposta de 34 países à Pergunta 5A_II
COBERTURA DOS RISCOS ORÇAMENTAIS E FISCAIS
A maioria dos países da OCDE avalia os potenciais riscos associados com as políticas públi- cas (por exemplo, como se comportam os programas orçamentais, em relação ao que assu- miu no orçamento). Embora a abrangência destas avaliações seja variável (Figura 4). Trinta por cento dos países da OCDE consideram o risco em todos o programas enquanto um terço dos países preveem esse risco de uma forma ou de outra. A Áustria e Portugal alocam fundos sem restrições e o Canadá faz um ajuste de global para cobrir riscos/choques dos programas. A Dinamarca e a Suécia aplicam uma margem na orçamentação. Na Suécia, existe uma mar- gem na orçamentação que deve corresponder a pelo menos 1% das despesas no corrente ano podendo esta ainda ser aumentado em meio ponto percentual nos anos seguintes. Na Austrália, os riscos/choques são incorporados quando seja possível a sua previsão. A Grécia considera os riscos em determinados casos e também a Polónia tem em conta os riscos em certos casos, mas de uma forma limitada e que depende especificamente do programa em causa. A Bélgica, Irlanda e Luxemburgo avaliam riscos numa base ad hoc. Na Holanda e no Reino Unido o orçamento é baseado em projeções fornecidas por instituições independentes que também definem o risco a ser considerado. Em 27% dos países o risco não é explicita-
21 7 3 22 20 14 5 22 14 26 20 25 26 22 26 22 24 28 31 1 14 8 9 1 1 14 7 12 2 13 7 11 1 2 12 6 10 2 2 5 4 3 2
Exigência Auditoria Final Ano SAI Requisitos Auditoria Interna Ministérios Regras utilização fundos contingência/reserva Tratamento despesas extraorçamentais Autorização Legislatura Impostos adicionais /Reformas
Fiscais
Exigência Autorização Legislativa Gastos Disposições OE Não Aprovado inicio Ano Papeis/Responsabilidades OE Papeis/Responsabilidades Executivo OE Bases Legais OE
Constituição Leis Valor reforçado Leis Regulamentos/Regras internas Não existem Bases Formais Figura 3 - Em que tipos de Lei estão previstos os temas que enquadram o OE
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mente considerado para a habilitação de despesas em programas orçamentais (Estónia, Fin- lândia, Alemanha, Itália, Japão, Coreia, Eslovénia, Suíça e EUA). Relativamente a 2007, mais países consideram o risco nas habilitações de despesas.
Fonte: Elaboração própria com dados obtidos em International Budget Practices and Procedures Da- tabase (OCDE, 2012) resposta de 33 países à Pergunta 15
AS REGRAS ORÇAMENTAIS
O número de países que adotam regras fiscais tem aumentado nos últimos anos, ao compa- rar este inquérito de 2012 com o de 2007, pode-se verificar que 94% dos países que res- ponderam ao inquérito em 2012 adotaram regras fiscais para disciplinar o seu orçamento. Apenas dois países não adotaram tais regras, a Nova Zelândia e a Turquia. Uma das razões para o aumento do uso de regras foi a imposição de tais medidas pela União Europeia. As restrições orçamentais no âmbito do Pacto de estabilidade e crescimento são grandemente responsáveis por tal aumento, já que há procedimentos de convergência estabelecidos para os objetivos orçamentais de médio prazo na zona euro e os países são obrigados a incluir as regras fiscais na legislação nacional (OCDE, 2014). Mais recentemente a União Europeia surgiu o Tratado Orçamental que obriga os países que o retificaram a definirem regras or- çamentais pela inclusão dessas regras na constituição ou em lei de força equivalente. Deve ainda ser especificado na lei o mecanismo de correção automática que será acionado caso o défice estrutural exceda 0,5% do PIB
O número médio de regras aumentou de 2,5 para 3,6. Em 2007, a maioria dos países ti- nham 2-3 regras, enquanto a maioria dos países na pesquisa 2012 aplica 4-5 regras. A França e a Grécia adotaram seis regras. Dez países têm menos de quatro regras, nomeadamente Ale- manha (3), Chile, Israel e Estados Unidos (2), Canadá, Japão, Coreia, México, Noruega e Suíça (1 cada). A percentagem de países que usam regras orçamentais aumentou para todas as ca-
Figura 4 - Até que ponto o OE leva em conta riscos/choques para habilitação de despesas?
0% 10% 20% 30% 40% Todos os programas Reserva Global de Risco A avaliação base ad hoc
Outros Discricionário Acima de um certo limite
de gastos
Não são tidos em conta
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tegorias de regras comparando com 2007. O desenvolvimento mais substantivo foi nas regras da despesa que são atualmente aplicadas em quase dois terços dos países, enquanto somente um quarto dos países as usava em 2007. Não obstante, as regras mais adotadas são as regras do equilíbrio (85% dos países) e as regras da dívida (70% dos países). Vários países adotaram mais de uma regra por categoria.
Fonte: Elaboração própria com dados obtidos em International Budget Practices and Procedures Database (OCDE, 2012) resposta de 33 países à Pergunta 15
Após a implementação do Pacto de Estabilidade e Crescimento e o Pacto de Estabilidade Fiscal, todos os países membros da zona euro foram obrigados a aplicar tanto regras de equilí- brio estrutural como regras de equilíbrio orçamental nominal e uma regra de dívida. Adicional- mente os países podem ter outras regras fiscais. A Itália adotou quatro regras de equilíbrio do orçamento, enquanto a Bélgica e Suécia têm três regras de equilíbrio do orçamento.