A Secretaria Nacional de Economia Solidária e a difusão de políticas

Se as formas organizativas da economia solidária caracterizam-se pela diversidade seja de formatos jurídicos, seja pela atuação de atividade produtiva, seja por seu local de atuação etc., quais são, então, as características das políticas públicas de economia solidária? A fim de responder a essa questão mais geral e de nos aproximarmos do nosso objeto de estudo, discutiremos questões como a difusão dessas políticas pelo Brasil, principalmente no âmbito estadual, a maneira como se conformaram e como se relacionam com a sociedade civil.

A ampliação no número de políticas públicas de economia solidária nos anos 2000 foi acompanhada pela produção acadêmica com importantes contribuições, como os trabalhos de França filho (2006), Singer (2006), Barbosa (2007), Sardá e Sanches (2011), Silva (2011), Cunha (2012), entre outros. Tal expansão aconteceu mais intensamente a partir de 2003, com a ascensão da economia solidária à condição de uma política assumida no governo federal no ciclo da gestão petista, sendo expressivo o maior número de novas administrações implementando tais políticas no ano de 2005, segundo a pesquisa de Bitelman realizada em 2007. O ápice constatado em 2005 tem como fator explicativo tanto a criação da Secretaria Nacional de Economia Solidária (SENAES) quanto a criação da Rede de Gestores de Políticas Públicas de Economia Solidária (Rede de Gestores) e do Fórum Brasileiro de economia solidária (FBES), responsáveis por articular e fortalecer a economia solidária.

Mesmo antes de 2003, algumas políticas de economia solidária já tinham destaque ao serem implementadas em cidades como Porto Alegre (1996-1999), Santo André (1997-1999), Recife (2000-2004) e São Paulo (2000-2004), majoritariamente em gestões petistas. Embora não sejam exclusivas de governos petistas, as políticas de economia solidária, em sua maioria, revelam o que é descrito por Bitelman (2008) como ―fator partidário‖, ou seja, aumentam as chances de um candidato ligado ao Partido dos Trabalhadores implementar essas políticas.

A pesquisa de Bitelman (2008) sobre a difusão de políticas de economia solidária no ano de 2007, entre oitenta gestores de governos municipais e sete

gestores de governos estaduais filiados7 à Rede de Gestores, revela que cerca de 63% dos gestores faziam parte de localidades governadas pelo Partido dos Trabalhadores, sendo que o segundo partido em número de implementações é o PMDB, com 10% desse total. Se adicionarmos também as gestões que mesmo não sendo petistas têm coligações com o Partido dos Trabalhadores, esse percentual sobe para 72%. Dos sete governos estaduais (AC, BA, MS, PI, PR, SE e TO) as legendas dos partidos se dividem em quatro administrações do PT e três do PMDB.

Em 2012, Cunha (2012) atualiza esse panorama sobre a difusão de políticas públicas de economia solidária com foco nas administrações estaduais. Ela identifica catorze estados (AC, BA, PA, PI, SE, CE, PE, RN, AP, MA, ES, MS, PR e MG) com ações ou projetos sobre o tema, mesmo que com diferentes graus de envolvimento, e dois estados com estruturas ainda em implantação (AM e RJ). Entre estes estados, a divisão das legendas partidárias responsável pela administração foi: cinco para o PT (AC, BA, PA, PI e SE), três pelo PSB (CE, PE e RN) e dois pelo PDT (AP e MA, substituído depois pelo PMDB), cinco pelo PMDB, incluindo os dois estados em fase de implantação (AM, ES, MS, PR e RJ) e um governado pelo PSDB (MG).

A experiência particular de Minas Gerais é destacada por Cunha (2012) como um caso interessante para se levantar questões a partir do ―fator partidário‖ delimitado por Bitelman (2008), uma vez que este estado governado desde 2003 pelo PSDB foi o primeiro a aprovar uma lei estadual com a forte presença da sociedade civil articulada em torno do Fórum Mineiro de Economia Popular Solidária. À primeira vista, esse fato gera uma relativização do ―fator partidário‖ como um elemento explicativo da difusão de políticas, entretanto, o decorrer do processo após a aprovação da lei não valida essa primeira impressão. Como reconhecido pela própria Cunha (2012, p. 180): ―a lei mineira ficou longos quatro anos sem aplicação, por falta de regulamentação por parte do governo, um caso eloquente das insuficiências da institucionalização de politicas [...]‖. Dessa forma, o ―fator partidário‖ (BITELMAN, 2008) é um elemento a ser problematizado na análise de uma política de economia solidária. Esse ―fator‖, no entanto, não é dado como uma característica própria de toda política de economia solidária, uma vez que se defende aqui que a

7 Segundo Sandra Praxedes, coordenadora da Rede de gestores desde 2008, em entrevista realizada no ano de 2010, esse número de filiados era de 150 administrações municipais e estaduais, sendo que havia uma subnotificação, pois havia gestores não filiados à Rede (CUNHA, 2012).

adoção de uma política de economia solidária é mais produto de uma correlação de forças8 entre diversos grupos políticos do poder e a sociedade civil.

É necessário registrar, nesse sentido, que o próprio PT não forma um todo monolítico, uma vez que nele abrigam-se inúmeras tendências que disputam o próprio partido e o interior do aparelho do Estado. As disputas internas deflagraram- se, por exemplo, na implementação da política de economia solidária no Rio Grande do Sul, em que, segundo Sarria Icaza: ―Em detrimento do papel ativo das organizações representativas dos segmentos da economia solidária, o governo atraiu para si o comando das ações, segundo diretivas emanadas de polos de poder em disputa no interior do aparelho do Estado‖ (SARRIA ICASA, 2006, p. 178). Para esta autora, esses diferentes grupos, por meio de uma retórica de diferentes projetos, travam um embate em busca de espaço no Partido e de poder dentro do aparelho estatal para assegurar a reprodução dos seus integrantes.

Para Cunha (2012), ainda que não diga expressamente, Sarria Icaza (2006) faz referência ao grupo político que esteve desde o início à frente das ações de economia solidária naquele estado sulista, particularmente membros oriundos da Democracia Socialista (DS)9, uma tendência da ―esquerda‖ do PT. Segundo Cunha (2012), essa tendência do PT, a DS, tem conexões com os próprios princípios da economia solidária. Em suas palavras, ―as origens da DS como grupo cujos setores majoritários mantinham a concepção revolucionária dentro de um partido que não se caracterizava como tal pode em parte explicar sua adoção com tanta força do socialismo autogestionário resgatado pela economia solidária‖ (CUNHA, 2012, p. 173).

Se, por um lado, os partidos ou a influência das políticas nacionais fazem parte do debate sobre conformação e difusão de políticas de economia solidária, por outro, a sociedade civil em sua diversidade de composição também tem papel na conformação dessas políticas. Tal tipo de encontro ou convergência é objeto de estudo de Sarria Icaza (2006), que aborda experiências no estado do Rio Grande do Sul. Particularmente, nesse estado a confluência ocorreu entre um movimento

8 A nossa explicação sobre o entendimento do significado do Estado será abordada no segundo capítulo dessa dissertação.

9 A Democracia Socialista (DS) é uma Organização de base trotskista (e ligada à IV Internacional). A DS foi fundada em 1979 por militantes predominantemente oriundos de dois grupos, de MG e do RS, reunidos em torno do jornal Em Tempo. A DS participou da construção do PT desde o início, então se definindo como corrente revolucionária no interior do partido. Dois de seus expoentes são Raul Pont (ex-prefeito de Porto Alegre) e Miguel Rosseto (Ministro do Desenvolvimento Agrário na primeira gestão Lula) (CUNHA, 2012, p. 173).

popular relativamente forte e organizado e a frente de partidos políticos de esquerda que chega ao poder.

Schiochet (2011) converge com as análises de que as políticas de economia solidária se formam por meio tanto da ação governamental quanto da sociedade civil. Apesar dessa confluência, este autor ressalta que a economia solidária passou a integrar com ações governamentais de forma subordinada, ―como que pela porta dos fundos‖, uma vez que o incentivo à cooperação econômica e à autogestão teve inicialmente uma perspectiva de empregabilidade, cujo foco situa-se na responsabilização do trabalhador pelo emprego ou desemprego. A materialização desse tipo de ação estatal se deu, por exemplo, no âmbito do Programa de Desenvolvimento Local e Integrado e Sustentável (DLIS) e do Plano Nacional de Qualificação Profissional, que, embora não fossem programas exatamente de economia solidária, incentivaram a criação de empreendimentos de economia solidária. Ao longo da década de 1990, para Schiochet (2011), o apoio governamental foi importante na criação de empreendimentos de economia solidária, como demostram os dados do Sistema Nacional de Informações de Economia Solidária (SIES).

Embora uma diversidade de empreendimentos de economia solidária tenha surgido desses programas que carregavam uma perspectiva de empregabilidade, eles não se configuravam como uma perspectiva mais estruturante vinculada à economia solidária e integravam ações pontuais e desarticuladas. Na concepção de França Filho (2006), as políticas de economia solidária são responsáveis por um salto significativo, mesmo que em termos discursivos, da conversão de uma política de trabalho, cuja perspectiva exclusiva era de o emprego para uma perspectiva de geração do trabalho e da renda.

As experiências anteriores de ações governamentais que se aproximam da economia solidária alimentam um debate sobre políticas voltadas para ―combate à pobreza‖ em relação a ―políticas de desenvolvimento‖. Na Bahia, uma discussão inicial foi desenvolvida na dissertação de Monteiro (2009), que analisa a criação da Unidade governamental da Sesol e a menção do Plano Plurianual do Estado (PPA- 2008/2011) como sendo parte de uma política mais consistente, uma vez que é dotada de estrutura administrativa que organiza uma política de economia solidária e não ações desarticuladas, como acontecia anteriormente.

A partir dessas primeiras iniciativas estatais, a economia solidária foi se consolidando como uma política específica, distanciando-se dessas demais políticas com perspectivas de empregabilidade. Logo, as primeiras políticas de economia solidária foram confluindo os atores do Estado e da sociedade civil no desenho de suas especificidades, por meio de um ―amplo experimentalismo‖ (SCHIOCHET, 2011). Tal experimentalismo foi tomando maior organicidade com a disposição dos gestores à troca de experiências e informações, principalmente após a criação da Rede de Gestores, o que gestou certa unidade e identidade nessas políticas que hoje são entendidas como de economia solidária.

Silva (2011), fundamentando-se nas resoluções da I Conferência Nacional de Economia Solidária (CONAES), define as políticas públicas de economia solidária como ―estratégia de desenvolvimento‖ qualificada como sustentável e solidária. Essa estratégia se constitui na inclusão social pela via do trabalho através de valores de cooperação, autogestão e solidariedade na atividade econômica, porém contesta as perspectivas conceituais de desenvolvimento como crescimento econômico, vista de forma unidimensional. Qualifica-se, então, como sustentável o modelo de desenvolvimento da economia solidária pautado não unicamente no crescimento econômico, mas na valorização das capacidades e potencialidades locais e a valorização social do trabalho, através da autogestão, corroborando tanto para o desenvolvimento de capacidades dos trabalhadores e trabalhadoras, quanto para a distribuição da riqueza produzida socialmente.

O debate sobre as configurações das políticas de economia solidária como sendo dedicadas ao ―combate à pobreza‖ ou como ―política de desenvolvimento‖ é bastante frequente na literatura. França Filho (2006) coloca este debate em termos de duas concepções de políticas de geração de renda: uma insercional-competitiva e outra sustentável-solidária. Embora sejam construídas como distintas, a concepção sustentável-solidária reconhece o lugar da concepção insercional- competitiva na necessidade de responder às demandas do mercado formal e desenvolver ações de organização da economia informal, que se encontra dispersa e muito precarizada.

Na primeira concepção, denominada insercional-competitiva, estão inclusas as estratégias de qualificação profissional e estratégias de organização da economia informal, visando à inserção socioeconômica. Engloba-se, nesta última estratégia, uma visão focalizada na organização e estruturação da economia informal,

principalmente por meio de micro e pequenas empresas ou arranjos produtivos locais com reforços à eficiência econômica enquanto negócios produtivos (FRANÇA FILHO, 2006).

Uma segunda concepção, segundo França Filho (2006), denominada sustentável-solidária adota como pressuposto que o desenvolvimento deve ocorrer centrado em contextos territoriais específicos. Nesse sentido, as estratégias territoriais devem ser capazes de fortalecer e construir circuitos sócio-produtivos integrados à rede de relações sociais, políticas e culturais do local. Ao combinarem- se as formas de produção de iniciativas populares com outras iniciativas da sociedade civil, a pretensão é criar ―novas institucionalidades‖, com o objetivo de fomentar um desenvolvimento que não se vincule unicamente ao crescimento econômico. Para França Filho (2006), essa concepção assimila os conteúdos de uma economia solidária, pois se constituiria tanto como experiências econômicas por gerarem renda e trabalho, permitindo a circulação da riqueza em dado território, quanto em experiências políticas, uma vez que são formas de intervenção no espaço público.

Mesmo que a vocação de uma política de economia solidária seja de inclusão na concepção sustentável-solidária também existem políticas que se vinculam à perspectiva insercional-competitiva. Esse debate reforça as ideias de experimentalismo, de Schiochet (2011), das primeiras políticas de economia solidária que se fazem presentes também na noção de serem políticas em construção, de França Filho (2006). Estas interpretações sobre o sentido das políticas materializam nas distintas configurações de uma política da economia solidária em relação tanto à diversidade de atividades vinculada à temática, como também em relação à estrutura administrativa que materializa, a exemplo: secretarias do trabalho ou secretaria de desenvolvimento ou secretaria de agricultura, secretaria de combate à pobreza etc.

Para França Filho (2006), a estruturação das ações vinculadas à economia solidária é explicada também pelo envolvimento e nível de organização do ―movimento de economia solidária‖ do contexto. Segundo este autor, quanto maior o nível de organização da sociedade civil, maior sua capacidade de influência na estrutura estatal, chegando a casos de cruzamento da fronteira de pessoas que são oriundas de movimentos sociais e que passam a pertencer ao quadro de gestores da estrutura administrativa. Segundo França Filho (2006), essa relação de proximidade

entre a sociedade civil e o Estado é uma das marcas das políticas de economia solidária, existindo uma relação dinâmica entre o Estado e a sociedade civil com articulações e interações as mais diversas.

Na estruturação nacional da política economia solidária, um dos elementos que chamam a atenção, para Barbosa (2007), é a importância dada aos estudos e pesquisas, o que demonstra uma forte presença universitária no meio da economia solidária, inclusive como corpo equipe da SENAES. A centralidade dos estudos e pesquisa é tão intensa que no início da Secretaria de seus dois departamentos, um destes era o de Departamento de Estudos e Divulgação. Os diretores de departamento da SENAES são referências no processo de organização política e de assessoria direta a empreendimentos de economia solidária. Grande parte desse quadro técnico inicial era formado por atores com trajetória de trabalhos em governos petistas no Rio Grande do Sul e também da Unitrabalho, da Rede de ITCPs (Redes Universitárias) ou entidades de assessoria, tal qual a Cáritas (BARBOSA, 2007). Um dos importantes estudos que mapeia essa dinâmica, especificamente no Rio Grande do Sul, sobre as trajetórias individuais, é o de Oliveira (2011).

A dinâmica da relação entre a sociedade civil e o Estado na implementação de políticas de economia solidária constitui-se como uma condição de efetividade dessas políticas, segundo França Filho (2006). A constatação da existência de um ―trânsito da sociedade civil para o Estado‖ se associa à percepção e ao destaque das ações das Entidades de Apoio e Fomento (EAF) no acúmulo de conhecimento acerca da economia solidária e na interação com o poder público, na concepção e implementação dessas políticas. Para França Filho (2006), essa dinâmica de relação evidencia uma tendência de ―redemocratização das relações entre o Estado e a Sociedade‖, porém essa relação não é isenta de embates e conflitos.

A priori, segundo França Filho (2006), tem-se um paradoxo constitutivo ao se supor um único padrão de interação, seja a partir do conflito ou da cooperação. O grau dessa interação é delimitado, em certa medida pelo nível de organização do campo da economia solidária em dado contexto, variando o tipo de ―entidade parceira‖ responsável pelo acúmulo de conhecimento sobre economia solidária. A depender do contexto, o partido pode ser um ente de mediação entre esses atores que estão na sociedade civil e vão para o Estado.

A associação das políticas públicas de economia solidária e entidades de apoio e fomento, tais como ONGs, sindicatos, universidades e organizações ligadas à igreja católica são caracterizadas como viscerais por Barbosa (2007), uma vez que grande parte dessas entidades de apoio é responsável pela execução das políticas, existindo mesmo antes da política como tal. No pensamento dessa autora, essa relação se intensifica com o processo de ―trânsito entre da sociedade civil para o Estado‖ e revela dilemas e contradições políticas. Os limites da proposta são postos da seguinte forma: quais são as manobras possíveis em termos de disputa para romper com a subordinação econômica internacional e a despolitização das práticas coletivas dos trabalhadores (Oliveira, 1999 apud Barbosa, 2007) ou até onde essa disputa política pode ir (Dagnino, 2004 apud Barbosa, 2007). A partir de uma concepção crítica sobre o modo de incorporação da sociedade civil ao Estado é que Barbosa (2007) argumenta:

De fato, se repõe nesse campo da economia solidária a tradição recente de construção democrática brasileira. E não é pouco para a história social que possamos imaginar possibilidades de organização coletiva de trabalho e sua gestão substantivamente democrática. Todavia, opera-se aqui aquilo que Dagnino (2004) chamou de ―confluência perversa‖, fruto da renovação ideopolítica em favor, num mesmo tempo e cenário social, de um projeto neoliberal e de um projeto democratizante (BARBOSA, 2007, p. 224).

Para Schiochet (2011), depois da I Conferência Nacional de Economia Solidária (CONAES), em 2006, a própria estratégia política do movimento de economia solidária no Brasil passou a ter foco das políticas públicas de economia solidária. Parte deste esforço concentrou energias no caminho em direção à institucionalização dessas políticas, de modo a garantir que as políticas deixem de ser apenas políticas de governo e passem a ser políticas de Estado, sendo um horizonte presente em muitos contextos.

O reconhecimento institucional das práticas de economia solidária se constitui, para França Filho (2006), como sendo uma problemática central da economia solidária no Brasil. Nas palavras deste autor, o movimento de economia solidária caracteriza-se como um processo de reconhecimento: ―movimento de atores em busca de reconhecimento institucional‖ (FRANÇA FILHO, 2006, p. 99) e traz uma diversidade de concepções em relação ao modo de realização das políticas de economia solidária. A expressão dessa diversidade são seus modos de auto- organização política que, nas formas de redes (como a Rede de Gestores) ou

fóruns, desenvolvem várias possibilidades de um diálogo com os poderes públicos, objetivando dar destaque para o ―campo da economia solidária‖.

Para Schiochet (2011), a proposta de institucionalização de política por si só é ingênua, porque não é a lei, enquanto texto formal, que cria direitos e deveres. O referido autor defende que a economia solidária só se tornará ação viva se apresentar força política para exigir a permanência do seu movimento. A partir dessa visão, pode-se avaliar que a disputa pelo espaço político não se viabiliza apenas pela via institucional, mas é essencial na consolidação de um plano de economia solidária que possa assegurar um modo de viver solidário e cooperativo.

3. TRAÇANDO FRONTEIRAS DA RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE