A Segurança Energética na China

Na China, como em outros países, o termo segurança energética é frequentemente usado mas pouco definido ou clarificado. Quando o país passou a ser importador de petróleo em 1993, a energia passou a ser um conceito utilizado no discurso chinês. Porém, foi só a partir de 2000, que a segurança energética começou a ser um tema comum no discurso público, emergindo os seus primeiros conceitos.

Leung (2011, p. 1332) faz uma analogia entre a primeira vez que o termo de segurança energética (Negyuan Anquan) apareceu na base de dados China Economic News

Library da China Infobank e o aumento de artigos sobre o tema a partir de 2000. Segundo

Leung, enquanto a primeira referência apareceu a 27 de Março de 1994, uns meses após a China ter passado a ser importador de petróleo, só depois de 2000, quando as importações de petróleo duplicaram, é que foi publicado o primeiro artigo com o título “Segurança

137 segurança energética tem vindo aparecer num número maior de artigos na China: de apenas 41 no período 1994-1999, passou para 1150 de 2001-2005, e para 1435 de 2006- 2010125_.

A partir de meados da década 90 do século XX, desenvolveu-se na China uma visão tradicional e realista da segurança energética (Downs, 2004, p. 23). A base desta visão foi criada pelo Primeiro-Ministro Li Peng, no início de 1993, ao definir que a China deveria “assegurar fornecimentos longos e estáveis de petróleo” (Chang, 2001, p. 233). A segurança energética chinesa tendia a ser centrada no Estado, focada no fornecimento energético e a insegurança provinha da dependência externa, especialmente do petróleo126. A relevância dada ao fornecimento de petróleo, como podemos apurar anteriormente, é compreendida pela contínua e gradual dependência das importações deste recurso energético desde 1993. Apesar do petróleo deter uma participação minoritária no mix energético chinês, a RPC não possui, em larga escala, outros combustíveis substituidores para os transportes. Sem o fornecimento de petróleo adequado, a economia chinesa entraria num impasse, pois a escassez de combustível teria implicações para todo o sistema de transportes terrestres, marítimos e aéreos chineses. Neste sentido, a segurança energética chinesa é para muitos analistas chineses, como para Feng & Zhou (2004, p. 83), “mais

precisamente a segurança do petróleo”. Ao mesmo tempo, as tensões entre a China e os

EUA por causa de Taiwan em meados da década de 90, também contribuíram para o enfoque no petróleo, sobretudo pelo receio que os EUA pudessem explorar esta vulnerabilidade energética chinesa perante um possível conflito. Nesta óptica, o objectivo da segurança energética era o de “assegurar fornecimentos adequados e estáveis de

petróleo para a China a longo prazo” (Chang, 2001, p. 233) e as recomendações aduzidas

enfatizavam a diversificação das fontes de fornecimento e o desenvolvimento de novas infra-estruturas de transporte para diminuir o risco de possíveis embargos e de outros riscos e ameaças.

125 _{O acesso a matérias-primas raras e a outros recursos necessários ao desenvolvimento económico como}

preocupação de segurança nacional, só foi identificado, pela primeira vez, no Livro Branco de Defesa Nacional da China, emitido a 29 de Dezembro de 2006

126 _{Por exemplo, num estudo apoiado pelo governo chinês, Feng & Zhou (2004, p. 83) defendem que “a} segurança energética é mais precisamente a segurança do petróleo”.

138 Alguns analistas da segurança energética chinesa (Constantin, 2005; Feng & Zhou, 2004; Yang, 2012) defendem que esta visão tradicional e realista foi fortemente influenciada pelo pensamento ocidental sobre segurança energética. Segundo estes autores, os analistas chineses e os decisores políticos têm observado a experiência ocidental de insegurança energética para aprenderem as diversas estratégicas que podem abrandar a dependência externa de energia da China. Esta influência conduziu a que muito analistas chineses (Qin Yi; Xinhua Liu, 2002; Zhang Wenmu, 2003; Xinhua Liu; Yi Qin, 2003; Zha Daojiong, 2005; Qingyou Guan & He Fan, 2007) utilizassem conceitos de segurança energética desenvolvidos no ocidente e advogassem recomendações semelhantes às dos países ocidentais para a segurança energética chinesa. Um bom exemplo desta afirmação é a definição dada à segurança energética por Daniel Yergin, e que consiste em “assegurar o

fornecimento regular e adequado de energia, a preços razoáveis, de forma a que não comprometa os principais valores e objectivos nacionais” (1988, p. 111) e que, que

durante anos, foi visível nas análises da segurança energética na China. A segurança energética chinesa era apresentada como a “aquisição do fornecimento suficiente de

energia para proteger os objectivos centrais da liderança chinesa a preços não muito elevados, nem tão baixos que pudessem reduzir esses mesmos objectivos” (Downs, 2006,

p. 13). As únicas variações resultavam no destaque que os analistas chineses concediam às três componentes: o fornecimento adequado, os preços razoáveis e a segurança do transporte das importações.

De acordo com Erica Downs (2006, pp. 13-14), na primeira componente, o fornecimento adequado, os analistas chineses consideravam que a China deveria aceder a energia suficiente para proteger e legitimar os objectivos centrais da liderança chinesa, que contemplavam o contínuo crescimento económico, impedir a independência de Taiwan, a sobrevivência do partido comunista e a contínua emergência da China como actor global. Na segunda componente, a segurança energética era mantida se os preços não fossem muito altos nem muito baixos, permitindo que não fossem colocados em perigo os objectivos centrais da liderança chinesa. Ou seja, os preços do petróleo não podiam ser muito altos de forma a manter a estabilidade social, tendo em conta que certos grupos da sociedade, como os agricultores, pescadores e taxistas dependem do petróleo. Nem podiam ser muito baixos, obrigando por exemplo, as refinarias a cortar o ritmo e a criar

139 interrupções na produção de petróleo e no mercado doméstico. Na última componente, o transporte seguro das importações de energia, assentava na importância da segurança marítima das importações. Essa importância, como asseveramos anteriormente, prende-se no facto da China ainda não possuir uma força naval capaz de proteger as LCM por onde são transportados os recursos energéticos e também depender da frota de internacional de petroleiros para o transporte dessas mesmas importações. Entre os vários riscos e ameaças que podem afectar estas importações, e uma questão central na análise feita por muitos analistas chineses está o “Dilema de Malaca” (Maliujia Kunju) e a possibilidade de alguns “grandes poderes” conseguirem embargar o fornecimento de petróleo à China.

Ao analisar a insegurança energética chinesa, mais precisamente a do petróleo, Bo Kong (2005, pp. 12-20) também alude para a visão prevalecente e tradicional de segurança energética na China, destacando que os líderes chineses se preocupam com a

disponibilidade, a confiança e a acessibilidade do petróleo importado. Estas três

componentes, de acordo com este especialista em segurança energética chinesa, estão interrelacionadas e constituem o “triângulo da insegurança chinesa no petróleo”.

A primeira componente, a disponibilidade refere-se à existência limitada de petróleo na China e à desigual distribuição das reservas de petróleo no estrangeiro, o que compele Pequim a depender apenas de um punhado de fornecedores estrangeiros. Sabendo que a dependência exterior de petróleo continuará a aumentar nas próximas décadas, a questão colocada é saber se existe suficiente petróleo para sustentar as necessidades futuras de consumo na China. Como salienta Downs (2006, p. 15), os medos que prevaleciam na década de 1990 sobre se Pequim tinha dinheiro suficiente para comprar todo o petróleo que precisava deu lugar a preocupações sobre se haverá petróleo suficiente disponível para a China comprar.

A componente da confiança nas importações de petróleo resulta do facto de a RPC estar dependente de importações de petróleo de países localizados em áreas instáveis e volúveis e do transporte dessas importações poder ser afectado por diversos riscos e ameaças. Embora a China mantenha boas relações com os principais exportadores mundiais de petróleo, os seus maiores fornecedores estão localizados no Médio Oriente e em África, em regiões sujeitas a conflitos e a guerras que levantam a questão sobre a estabilidade da oferta do petróleo. Outra preocupação para a confiança das importações

140 reside na rota de transporte e a forma como é transportado o petróleo: 93% das importações de petróleo da China são transportadas por mar, das quais 90% por petroleiros internacionais e 80% atravessavam o Estreito de Malaca (Kong, 2005, p. 25).

A última componente da insegurança do petróleo é a acessibilidade das importações deste recurso energético. Bo Kong (2005, pp. 19-20) refere que esta acessibilidade deriva da possibilidade da cotação do preço de petróleo num intervalo de tempo ser ou não compatível com o poder de compra da China e impor ou não um enorme custo para o seu desenvolvimento económico. Devido ao aumento gradual da necessidade de importações, as flutuações dos preços do petróleo são uma questão importante para o desenvolvimento económico de Pequim e para a estabilidade interna do país. Fazendo um paralelismo com a alta inflação sentida durante 1989, que induziu os alunos chineses a protestar na rua, ameaçando a estabilidade política, este autor defende que a acessibilidade do petróleo pode desafiar a segurança, na medida em que pode afectar o rápido crescimento que sustenta o país, vital para a estabilidade da China, em termos sociais, políticos e económicos (Kong, 2005, p. 21). Acresce que, tanto a disponibilidade e a confiança do fornecimento e dos transportes afectam a terceira componente, a

acessibilidade, visto que qualquer factor que provoque incerteza ou disrupção de

fornecimento, como guerras, conflitos civis, ataques terroristas, desastres naturais, poderá ter repercussões na acessibilidade do fornecimento do petróleo, no aumento dos preços, e que por sua vez, poderá ter impacto na economia e na segurança nacional chinesa.

Apesar da dependência externa de energia se manter prevalecente nos últimos anos, foram desenvolvidas perspectivas alternativas a esta análise tradicional da segurança energética na RPC (Downs, 2006; Kennedy, 2010; Yang, 2012). Tanto os líderes chineses, como os analistas de segurança energética começaram a expor outras abordagens para a segurança energética já não centradas unicamente na procura activa de recursos no exterior e no petróleo, mas na defesa do desenvolvimento dos recursos energéticos endógenos, na conservação energética e na protecção ambiental. Paralelamente, alguns analistas chineses passaram a apresentar uma visão mais crítica sobre as políticas mercantilistas chinesas para a segurança energética, defendendo que a China deveria preocupar-se menos com a dependência externa e mais com a reforma do sector energético doméstico.

141 Chen Xinhua (2003) foi o pioneiro desta visão ao apontar no início da década de 2000, que a segurança energética chinesa não incluía apenas o fornecimento de petróleo, e que os esforços de segurança energética chinesa deveriam dar importância aos factores internos. Xu Yi-Chong (2006, p. 266) chamou a atenção para os desafios e para as implicações que a China poderia enfrentar, salientando que a estabilidade económica e política poderá estar ameaçada por escassez de energia, se não forem tomadas medidas para melhorar a eficiência da indústria energética, que se traduzem na redução do consumo da energia e o aumento da conservação da mesma.

Nos últimos anos, alguns analistas chineses tendem a defender a necessidade de reconceptualização do conceito de segurança energética chinesa não com base nos conceitos ocidentais mas assente nas características chinesas. Gao Yang (2012) no congresso 5th Oceanic Conference on International Studies que decorreu em Sydney, apresentou esta visão, defendo que o conceito de segurança energética chinesa devia ter “características chinesas”, através da dimensão ambiental da segurança energética, e espelhar as vulnerabilidades actuais energéticas da China.

Xinlei Li (2012), na Conference on the Human Dimensions of Global

Environmental Change-Evidence for Sustainable Development, que decorreu em Berlim,

sustentou a necessidade de reconceptualização do conceito de segurança energética chinesa e a criação de um conceito com “características chinesas”. Este analista de segurança energética defende, na sua análise, que a reconceptualização da segurança energética na China tem uma trajectória única, tendo passado por três fases, em que a terceira, por sua vez, pode ser dividida em dois períodos. A primeira fase, que vai desde 1949 a 1993 e a caracterizava-se pela defesa da auto-suficiência energética com base nos recursos endógenos do país. Na segunda fase, entre 1993 a 2003, a auto-suficiência foi substituída pela procura externa suficiente, contínua e a um preço razoável de energia, sobretudo de petróleo. Corresponde à fase que engloba o lançamento pelo governo chinês da estratégia

going out. Na terceira fase, entre 2003 e 2010, é aplicado um conceito de segurança

energética compreensivo e abrangente, assente na procura externa e na aplicação de medidas internas. A nível externo com o foco na cooperação internacional e a nível interno, na tentativa de quebrar o padrão de consumo assente nas energias fósseis, na procura da diversificação energética (para aumentar a participação das energias renováveis

142 na estrutura energética) e na conservação energética (garantir a quantidade de fornecimento é apenas uma dimensão para garantir a segurança de energia, a outra dimensão é a de melhorar a qualidade de consumo de energia através da melhoria da exploração energética/da utilização da eficiência energética e reduzir a combustível poluição fóssil do meio ambiente). O segundo período da terceira fase começou em 2010, e é caracterizado pela transição da “diminuição do consumo energético” para a defesa da “redução da produção de carbono”, permitindo-lhe atingir a demanda internacional de redução das suas emissões de carbono e, também, manter a sua prioridade no desenvolvimento. Xinlei Li (2012, p. 9) defende que “na perspectiva do desenvolvimento

sustentável, os combustíveis fósseis são os principais factores das emissões globais de gases de efeito estufa. E que reduzir a dependência de combustíveis fósseis, não é apenas uma necessidade de segurança de abastecimento de energia, mas também um factor chave para a aceitação social e ambiental”.

De facto, a redução das emissões de carbono é um objectivo actual da segurança energética chinesa. Na conferência de Copenhaga, em 2009, Pequim assumiu, pela primeira vez, o compromisso voluntário de redução de 40% a 45% das emissões de dióxido de carbono por unidade do PIB, até 2020, com base nos níveis de 2005. Na 13.ª Reunião da 11.ª Comissão Permanente do Congresso Nacional do Povo (Quánguó Rénmín

Dàibiǎo Dàhuì), a CRDN emitiu um relatório oficial para envolver as emissões por

unidade de PIB de dióxido de carbono como indicador obrigatório para o 12.º Plano Quinquenal. Nesse mesmo 12.º Plano Quinquenal, menciona que a China vai se esforçar para estabelecer um sistema de indústria competitiva de energia renovável para reduzir em 16% o consumo de energia e em 17% as emissões de carbono por unidade do PIB, o que significa uma média anual de cerca de 3,5%, durante o período 2011-2015. Até 2020, a China visa cortar sua produção de carbono em 40 a 45% em relação ao nível de 2005, uma meta que está a estimular um grande aumento na demanda de investimentos em eficiência energética e nas energias renováveis (Wan & David, 2013).

Para Zhao Daojiang (2006, p. 187), director do Center for International Energy

Security, o maior desafio para a segurança energética de Pequim e mais importante do que

assegurar o fornecimento externo, consiste em administrar a procura doméstica de forma eficiente. Este desafio é atribuído à grande dificuldade que a China enfrenta em encontrar

143 um mecanismo apropriado para governar a indústria energética, devido à constante reformulação do Ministério da Energia desde a Fundação da República Popular da China. Desde 1949 e até 2010, foram criadas e dissolvidas várias agências nacionais, não tendo sido criado nenhum organismo único adequado para administrar a indústria energética chinesa. As próprias mudanças contínuas institucionais sugerem que falta à China um mecanismo nacional forte para supervisionar o sector energético.

A generalidade dos sinólogos (Downs, 2000, 2004, 2006, 2008; Kong, 2005, Daojiang, 2006; Yi-chong, 2006; Chirstie et al., 2009) que estudam a segurança energética chinesa consideram que a inexistência de um órgão governamental centralizador e abrangente é um dos principais problemas da administração e da coordenação do sector energético na RPC. A ausência deste órgão central é apresentada como um obstáculo institucional na resolução dos problemas da procura e do fornecimento de energia e problemas ambientais na China. Por não haver um órgão central, nomeadamente um Ministério da Energia, mas uma série de agências governamentais envolvidas na administração do sector energético, a intervenção estatal tem sido marcada por um percurso incoerente e desorganizado, revelando as dificuldades que a elite chinesa tem encontrado para a coordenação deste sector (Zhao Daojiang, 2006, p. 186).

Bo Kong (2006, p. 64) defende que, para além da insegurança provocada pelo aumento da dependência do petróleo, a insegurança institucional representa uma faceta da insegurança energética chinesa, e decorre da complexa estrutura montada após a criação da RPC, que seguiu o modelo da estrutura económica a antiga União Soviética e do próprio ambiente que caracterizava o país da altura. O resultado foi a criação de um conjunto de instituições verticais e horizontais. As primeiras, as verticais (tiatiao) incluem a Comissão do Planeamento do Estado e a Comissão Económica e Comercial do Estado que integravam políticas energéticas com outras medidas económicas. Nesta categoria, também estavam Ministros com funções em áreas específicas da indústria energética, como o Ministro do Carvão, do Petróleo e da Indústria Nuclear, que possuíam por sua vez uma série de departamentos centrais e locais. As segundas, as horizontais (Kuaikua) incluíam outros Ministros, como o Ministro das Finanças e o Ministro dos Caminhos-de-Ferro, que também detinham a responsabilidade sobre algumas políticas centrais e locais no sector energético do país. A Comissão para a Reforma e Desenvolvimento Nacional era a única

144 instituição governamental cuja função se estendia a quase todo o sector energético, embora partilhasse o poder administrativo e decisivo em questões sobre a energia com outros organismos, como o Ministério dos Recursos da Terra, a Administração Estatal de Protecção Ambiental e o Ministério dos Negócios Estrangeiros.

Embora Pequim tenha vindo a reformular e a criar instituições para o sector energético chinês, só em 2010 formou um órgão administrativo mais abrangente para controlar e administrar de forma global e centralizada este sector, e para a implementação e supervisão de estratégias energéticas inseridas no plano estratégico nacional. Desde a criação da RPC em 1949, a indústria energética chinesa experimentou uma série de restruturações, que se traduziram em medidas conflituosas e mesmo opostas, que reflectiam a grande desregulamentação que existia no sector energético do país. Desde a década de 50, foram criados continuamente e, posteriormente abolidos ministérios com domínio no sector energético. A 23 de Abril de 1950, o governo chinês criou a Direcção Geral de Administração do Petróleo, dentro do Ministério da Indústria e dos Combustíveis, para supervisionar a produção e a construção na indústria de petróleo do país. Cinco anos depois, o Ministério dos Combustíveis foi abolido e foram criados três Ministérios, um para o Carvão, outro para a Electricidade e um especificamente para o Petróleo. A 22 de Junho de 1970, foi criado o Ministério de Indústria Química e Combustíveis, que passou a combinar as funções desses três Ministérios, mas foi também dissolvido cinco anos depois (Advameg, Inc., 2011). Em 1988, através da fusão de quatro Ministérios (o da Indústria do Carvão, o da Hidroelectricidade, o do Petróleo e o da Energia Nuclear) foi criado o Ministério da Energia, presidido por Hu Yicheng acompanhado de Shi Dazhen, Hu Fuguo e Lu Youmei como Vice-Ministros. Contudo, com a restruturação do Conselho de Estado, em 1993, este Ministério veio também a ser abolido e no seu lugar foi criado o Ministério do Poder Industrial (CNPC, 2011d).

De Abril de 1993 a Março de 2003, o sector energético foi administrado de forma tripartida por diferentes ministérios centrais, pelas empresas estatais e pelas agências do governo local. A nível central, o poder regulatório sobre a energia estava difundido por um conjunto de órgãos, entre os quais, a Comissão para a Reforma e Desenvolvimento Nacional, o Ministério da Agricultura, o Ministério da Terra e dos Recursos, o Ministério da Ciência e Tecnologia, o Comité Económico do Estado, a Comissão do Comércio, a

145 Autoridade de Energia Atómica da China, a Comissão Reguladora da Electricidade e a Administração da Protecção Ambiental. A nível intermédio, encontravam-se as companhias estatais do mercado energético, como a China National Petroleum Corportation, a China Petrochemical Corporation, a China National Offshore Oil Corportation e a Sinochem Corporation. De nível ministerial, em termos de estatuto e com poderes na decisão nas políticas energéticas, estas companhias por serem monopólios do Estado, ministravam as suas subsidiárias verticalmente em todo o país. Por último, estava o poder local, constituído pelas agências governamentais locais, as filiais dessas agências governamentais centrais de energia e os departamentos locais de companhias estatais de energia. Como consequência deste sistema energético tripartido, todo o poder (regulamentar e de fiscalização) e a tomada de decisão, era compartilhado e dividido e,