A siderurgia brasileira rumo à fronteira tecnológica

Não se pretendeu na seção anterior explicar em detalhes o funcionamento da produção na indústria siderúrgica, tampouco se quis dissecar os pormenores que envolveram a complexa evolução tecnológica testemunhada ao longo da sua história, o que fugiria inteiramente do nosso objetivo de examinar tão-somente os traços gerais das inovações de processos e de produtos que fizeram a sua modernização e, com isso, auxiliar a compreensão do significado da trajetória tecnológica do setor no Brasil. Da constelação de empresas siderúrgicas existentes no país, aquelas que mais se aproximaram do estado-da-arte mundial conformam o segmento produtor de aços laminados planos (Cosipa, CSN e Usiminas) quer em termos de escala, quer de excelência dos equipamentos, quer ainda do estágio de elaboração dos produtos. Para tanto, colocaremos em evidência na presente seção a trajetória percorrida por estas empresas na esteira do Plano Siderúrgico Nacional, que teve lugar nas décadas de setenta e oitenta.

O segmento produtor de aços laminados planos

Como vimos no primeiro capítulo, um longo período foi dedicado à resolução da questão siderúrgica no Brasil. O debate em torno da construção da grande siderurgia no país tornou-se imperioso em virtude da urgência para se internalizar a etapa industrial do desenvolvimento capitalista. Para tanto, a criação de uma indústria pesada do setor que pudesse fomentar o crescimento e a modernização do parque industrial brasileiro no bojo da política de substituição de importações, de forma a lograr uma estrutura econômica mais independente dos ditames e das condições externas, tornava-se assim imprescindível. Essa discussão perdurou desde, pelo menos, a instalação da Comissão Nacional de Siderurgia em 1931 e se intensificaria durante o Estado Novo, quando então se decidiu, enfim, após várias tentativas malsucedidas, pôr em marcha a construção da

CSN no decurso da primeira metade da década de quarenta: a primeira usina siderúrgica integrada a coque do país.

Com o equacionamento dos problemas financeiros relativos à obtenção do financiamento externo, o projeto de montagem da usina pôde ser finalmente concluído. As suas grandes dimensões de escala e o seu caráter organizacional verticalizado, ao abranger desde a produção das principais matérias-primas, passando pela dotação de uma rede de infra-estrutura invejável, até a fabricação de chapas laminadas, folhas revestidas e uma linha de galvanização, representaram o pioneirismo em matéria de produção de laminados planos de aço no país e, com isso, significou o passo decisivo no sentido da modernização desta indústria.

A despeito do término bem-sucedido das obras civis e da instalação dos equipamentos da usina, a conservação de um certo desajuste entre as operações das “fábricas” somente foi superado quando a capacidade ociosa da laminação foi compensada com a instalação do quarto forno SM na usina em 1948, o que elevou a capacidade da aciaria para 300 mil toneladas de lingotes por ano. Em fins de 1944, a coqueria, o alto-forno, a maior parte da usina termoelétrica, a estação de água, as oficinas de manutenção e alguns departamentos menores já estavam terminados. Em fins de 1945, cerca de 80% da usina estava concluída. Em abril de 1946, iniciou-se a produção de coque e em junho do mesmo ano, a primeira corrida de aço. As laminações foram concluídas em 1947 e começaram a funcionar no ano seguinte (Morel, 1989). Além da plena integração atingida pela usina em 1948, neste mesmo ano a empresa alcançou a sua capacidade nominal de produção, chegando a responder por mais da metade de toda a produção nacional de laminados e de aço bruto (Greco, 1984; Dahlman, 1978).

No entanto, os desajustes internos atinentes à capacidade de produção entre os diversos equipamentos e áreas da CSN, presentes igualmente na Usiminas e na Cosipa, de acordo com Ferreira (1987:384), perdurou até a década de sessenta. Segundo o autor, “essa capacidade não se distribuiu de forma equilibrada, especialmente na laminação foi fortemente subdimensionada em relação aos outros setores da produção. Mais tarde, a capacidade de produção foi expandida em etapas sucessivas. Na primeira fase – marcada pela conjuntura de crise da economia brasileira (e da siderurgia, em particular) em meados dos anos 60 –, o aumento da produção não se sustentou a partir de grandes investimentos em capital fixo; mas o seu avanço ocorreu com a utilização da

capacidade ociosa existente nas numerosas oficinas e a partir de esforços internos em matéria de aprimoramento técnico”14.

Poucos anos após a entrada em operação da CSN, travou-se um intenso debate a favor da implantação de outras duas grandes usinas integradas de aços laminados planos nos estados de São Paulo e de Minas Gerais. A partir do começo da década de cinqüenta, grupos locais ligados à indústria destes estados reivindicavam para si a implantação de empresas com as mesmas dimensões e configuração tecnológica da precursora deste segmento siderúrgico. O grupo mineiro reclamava a instalação deste tipo de indústria no seu estado em razão da sua vocação natural para desenvolver a siderurgia, haja vista a disponibilidade abundante de minério de ferro e a maior tradição na produção do aço na região. O grupo paulista procurava fundamentar o pedido baseando-se noutro argumento, segundo o qual o estado seria o mais próspero e promissor em termos de desenvolvimento econômico e, portanto, constituía o mercado com maior potencial de consumo de aço do país.

A localidade escolhida para sediar a usina paulista Cosipa foi a cidade de Cubatão, constituída em 1953. A trajetória da sua construção tomou um rumo análogo àquele que percorrera a implantação da usina de Volta Redonda, tanto no que concerne à captação dos recursos voltados para as obras de construção quanto ao financiamento externo da importação do aparato tecnológico introduzido na empresa. Relativamente ao aspecto financeiro, as negociações em torno do montante, do tipo e de quais seriam os financiadores mantiveram-se praticamente inalteradas até fins da década de cinqüenta, momento no qual a empresa tornou-se estatal. Embora a Cosipa tenha recebido uma injeção de capital significativa do BNDE para construir e equipar a sua usina, a ausência de recursos destinados pelas instituições privadas inviabilizou o processo de implantação. Este impasse na condução das negociações foi decisivo para que o governo federal determinasse a estatização da empresa em 1958 por meio de um aporte financeiro adicional, garantindo desse modo a participação majoritária do Estado no seu controle acionário.

Entrementes, o governo de Minas Gerais e um grupo de grandes empresários daquele estado, abrigados na Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais, também reivindicaram do governo federal a cobertura financeira para a criação de uma empresa siderúrgica integrada de aços laminados planos, sob o pretexto da temeridade representada por uma possível “irreversibilidade” do processo de concentração industrial no eixo Rio-São Paulo. Nesse sentido, diversamente da Cosipa, a Usiminas sempre fora pensada como uma empresa estatal, tendo em vista a incapacidade e o

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desinteresse do capital privado regional e nacional de responder àquela vultosa demanda. Depois de dois anos e meio de negociações fracassadas entre a FIEMG, o governo federal e as empresas japonesas, o BNDE capitaneou a solução prática das condições de implantação da usina, ao elevar a sua posição acionária na empresa de uma participação de 25% para a condição de partícipe majoritário (59%); ao passo que o consórcio Nippon-Usiminas diminuiu a sua participação pela metade, de 40% para 21%15.

Sendo assim, em 1965, tanto a Cosipa quanto a Usiminas atingiram marcas de capacidade instalada acima de meio milhão de toneladas de aço bruto ao ano16. A CSN, cujo funcionamento pleno iniciou-se já a partir de finais dos anos 40, passou por dois planos de expansão entre 1951 e 1961 – Plano B e o Plano C –, os quais estenderam a capacidade de produção da empresa do patamar de aproximadamente 500 mil para mais de um milhão de toneladas/ano. Com isso, a capacidade instalada anual do conjunto das três empresas ultrapassou a metade de toda a produção nacional, chegando em 1967 ao montante de 2,64 milhões de toneladas de aço bruto (Ferreira, 1987:391). Por outro lado, as siderúrgicas mineira e paulista instalaram alguns equipamentos mais modernos do que os existentes na congênere de Volta Redonda, como os dois conversores LD e um laminador reversível, embora empresa fluminense contasse com as únicas linhas de fabricação de folha de flanders e de estanhamento eletrolítico do país.

Os principais traços dos planos de expansão

Enquanto a invenção da Cosipa e da Usiminas ainda estava num horizonte distante, a CSN já despontava como a única empresa do segmento produtor de aços laminados planos integrada no país. Ao longo das décadas de cinqüenta e sessenta, sua usina viveu uma expansão em termos de capacidade produtiva bastante significativa, ainda que confinada a uma modesta modernização tecnológica. A importação de equipamentos para o setor siderúrgico permitiu a continuidade da modernização da empresa com vistas a chegar a patamares próximos do padrão de produção siderúrgico vigente nos países avançados à época, seja tecnologicamente, seja em termos de

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Diferentemente das demais empresas, a Usiminas desde a sua constituição até a implantação propriamente dita contou com uma forte orientação do Japão no que concerne à assistência técnica e aos equipamentos que comporiam a usina. Esta orientação estava baseada na participação efetiva de profissionais japoneses, que tinham assentos reservados nas diretorias administrativa e técnica, sendo que nesta última detinham o direito exclusivo de indicar os chefes dos departamentos subordinados. Ademais, a negociação que produziu o Acordo Horikoshi-Lanari estabeleceu uma divisão bastante clara de tarefas, as quais os técnicos japoneses ficariam responsáveis pelo desenvolvimento de todo o projeto de engenharia, pela montagem e pelos equipamentos.

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extensão das escalas de produção. Essa expansão apresentou três fases distintas – Plano B, Plano C e Plano Intermediário –, mas todas com o propósito comum de colocar a siderurgia brasileira no rol das empresas mais modernas do mundo.

Durante a vigência desses planos, uma série de equipamentos foram reformados e introduzidos sucessivamente à configuração tecnológica original da usina de Volta Redonda. Porém, tal expansão representou mais o aumento de escalas de produção do que inovações propriamente ditas. Assim, os três planos de expansão postos em marcha na CSN não contemplaram alterações substantivas do ponto de vista tecnológico, senão melhorias marginais por meio da adição de novos equipamentos semelhantes aos preexistentes. A capacidade de produção da empresa ao longo dos anos 50 e 60 foi sendo progressivamente elevada para 680 toneladas/ano de aço bruto e 667 toneladas de laminados, entre os anos de 1951 e 1955. O Plano C significou o aumento desta capacidade em 320 mil toneladas de aço bruto. Isto é, a capacidade produtiva da empresa, em 1961, chegou a um milhão de toneladas; enquanto a produção de laminados superou a marca de 750 mil toneladas. Já a conclusão do Plano Intermediário em 1970, representou o aumento de 400 mil toneladas de aço bruto, e a produção de laminados neste mesmo ano atingiu a casa dos 1,056 milhão de toneladas (Greco, 1985:155-164).

Enquanto o Plano Intermediário da CSN estava inconcluso em fins da década de sessenta, o conjunto das empresas que compunha o segmento produtor de aços laminados planos, inclusive a própria CSN, foi submetido ao Plano Siderúrgico Nacional, sob a coordenação direta do Estado. Os problemas criados pelo aumento da capacidade ociosa e o acirramento da concorrência – decorrentes da entrada efetiva da Cosipa e da Usiminas em operação, conjugado com a conjuntura francamente desfavorável ao setor, produzida pela adoção de uma política econômica recessiva no princípio do regime militar e pela crise de superacumulação acompanhada de forte pressão inflacionária – causaram o rebaixamento da demanda e dos preços do aço. Este contexto adverso levou o Estado a centralizar as suas ações concernentes ao planejamento e ao controle deste segmento siderúrgico, retirando assim a relativa autonomia que as empresas possuíam, no tocante ao encaminhamento das suas trajetórias de desenvolvimento (Morandi, 1996).

O primeiro passo nesse sentido foi a contratação da firma Booz-Allen pelo Ministério do Planejamento, cuja missão precípua seria estabelecer a agenda do programa de expansão da siderurgia brasileira. Os respectivos planos de expansão foram apresentados pelas empresas a tal firma que, no caso particular da CSN, foi rejeitado sob o pretexto de que a companhia propusera um

volume de expansão da capacidade produtiva que não condizia com o contexto econômico recessivo e inflacionário do país, tampouco com o grau de ociosidade presente em algumas áreas da Usiminas e da Cosipa. Esta última empresa, por seu turno, apresentou também problemas para deslanchar o seu primeiro plano de expansão, embora fossem de outra natureza. Os motivos pelos quais a siderúrgica paulista protelou o início dos investimentos foram basicamente a sua incapacidade de gerar recursos internamente, em virtude dos altos custos financeiros e operacionais que se sucederam no transcurso do processo de implantação da sua usina, assim como os entraves colocados pela ausência de linhas de financiamento para a compra de equipamentos no exterior e para dispor de recursos internos necessários à condução e à sustentação da sua própria expansão.

A definição mais clara da expansão de cada uma das empresas teve como ponto de partida a criação do Grupo Consultivo da Industria Siderúrgica em 1967, que após abandonar as projeções medíocres contidas no relatório Booz-Allen, sedimentou um novo padrão de relacionamento entre o Estado e as empresas siderúrgicas do segmento produtor de aços laminados planos. Mais especificamente, este órgão executou a expansão e modernização destas empresas, segmentando o mercado entre a CSN (produtos planos revestidos), e de outro lado, a Usiminas e a Cosipa (produtos planos não-revestidos). Certamente esta divisão representou a perda de espaço no mercado para a CSN, cujos índices de participação declinaram de modo pronunciado até chegar a casa dos 30%. Todavia, esta empresa reservou para si o monopólio da produção de laminados planos revestidos no Brasil, notadamente folhas de flanders e zincadas.17

O quadro de estagnação da economia brasileira presenciado nos anos 60 e, particularmente, do setor siderúrgico a partir de 1964, padecente de grandes margens de ociosidade, foi revertido graças à recuperação da demanda de produtos siderúrgicos no fim daquela década, em especial de aços laminados planos. O aumento da utilização da capacidade das empresas desse segmento foi fortemente induzido pelo crescimento da indústria de bens de consumo duráveis no país. Ademais, a profusão de uma série de medidas de caráter fiscal, que arrefeceu a dependência da siderurgia estatal dos ditames da política econômica recessionista praticada durante estes anos, foi sucedida pela formulação do Primeiro Plano Siderúrgico Nacional em 1968, que programou a expansão do setor em dois quinquênios – 1968/72 e 1973/77 –, cuja meta perseguida visava atingir, respectivamente, 8,1 e 13,4 milhões de toneladas anuais (Morandi, 1996:62).

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O GCIS foi responsável pela criação da holding Siderbrás (Siderurgia Brasileira S.A.) em 1973 e do Consider (Conselho Consultivo da Indústria Siderúrgica) em 1968.

O primeiro estágio de aumento da capacidade produtiva abrangeu as empresas, na verdade, de forma heterogênea, entre os anos de 1968 e de 1976. A expansão e modernização das três usinas foi conduzida, grosso modo, mediante os mesmos financiadores e fornecedores de equipamentos e de serviços técnicos a quem as empresas associaram-se durante a fase de implantação. Deste modo, o primeiro estágio de expansão da CSN consistiu na melhoria dos fornos SM, com injeção de oxigênio em todos os fornos; reformas no laminador debastador e implantação da quarta cadeira do segundo laminador de tiras a frio; uma nova linha de recozimento contínuo; o terceiro laminador de encruamento; a terceira linha de estanhamento eletrolítico; a primeira linha de galvanização contínua e uma nova fábrica de oxigênio.

Relativamente às outras empresas do segmento, o primeiro estágio consistiu na otimização da utilização de alguns equipamentos a fim de aproveitar a ociosidade de outros, com vistas a uma maior integração entre as várias etapas (“fábricas”) do processo produtivo nas suas usinas. Na Usiminas e na Cosipa, além da instalação do terceiro conversor LD, expandiu-se a capacidade de produção de coque, sinter, aço e de laminados a frio, valendo-se da capacidade dos alto-fornos, dos debastadores e da laminação de tiras a quente já existentes desde o início das atividades das suas usinas. Se a CSN acrescentou apenas 200 mil toneladas/ano de aço no período, as siderúrgicas paulista e mineira, juntas, mais do que dobraram a capacidade instalada das suas usinas, pois ambas somaram ao final do período um potencial produtivo de 2,4 milhões de toneladas de aço bruto ao ano (Greco, 1984).

Consoante os atrasos no cumprimento da primeira fase de expansão e de modernização das empresas do segmento produtor de aços laminados planos, o crescimento vertiginoso da demanda interna de produtos siderúrgicos na esteira do Milagre Econômico, ao chegar mesmo a ultrapassar a capacidade nominal instalada das usinas, traduziu-se na reformulação das projeções iniciais inscritas no Plano Siderúrgico Nacional pelo Consider, em 1971. Com efeito, essas mudanças deram origem ao Segundo Plano Siderúrgico Nacional, cuja nova meta de expansão notabilizou-se não apenas pelo otimismo referente à previsão de aumento da capacidade produtiva das empresas para onze milhões de toneladas anuais em 1980, mas pela antecipação do início da execução da segunda fase do programa de inversões para 1971, o que acabou por torná-la coincidente com a fase anterior, a qual somente se encerraria em meados daquela década.

Por conseguinte, a modificação do cronograma dos planos de expansão produtiva trouxe sérias dificuldades financeiras e administrativas para as empresas. A descoordenação administrativa

característica do período foi provocada pelo acúmulo de serviços nos setores de compras, acompanhamento de fabricação de equipamentos, projeto e especificação dos equipamentos e, principalmente, pela não contrapartida de ordem financeira necessária àqueles vultosos investimentos. Tais eventos lograram um desenvolvimento industrial condicionado pelas recorrentes crises financeiras por que passaram as empresas, comprometendo também os prazos preestabelecidos de expansão das suas usinas. Em última instância, a superposição do segundo sobre o primeiro estágio de expansão, que contribuiu para o agravamento dos problemas financeiros gerados pelos déficits orçamentários produzidos na primeira etapa, tornaram-se periclitantes na etapa subsequente, comprometendo seriamente as empresas, que chegaram ao estado de pré- insolvência em meados da década de setenta.

A despeito do rompimento do tradicional esquema de financiamento entre as empresas e os seus correspondentes financiadores, vigentes antes da entrada do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento em 1971, a parceria dessas instituições financeiras com o Ministério da Indústria e Comércio e com o Consider – enquanto financiadores da maior parte da modernização das usinas – coincidiu com a execução paralela dos dois primeiros planos de expansão das empresas. A associação com o BID e o BIRD estava no bojo de uma nova configuração de políticas públicas para o setor siderúrgico, então mais centralizada em torno do Consider, o qual passou a ser um órgão deliberativo com status interministerial18 em 1970, cujas prerrogativas estenderam-se à coordenação dos investimentos internacionais em equipamentos/serviços técnicos e à programação das expansões das empresas de forma conjunta, a partir do segundo plano de expansão.

A execução desta etapa dos planos de expansão compreendeu o intervalo de 1971 a 1978, quando a data prevista para o seu término era o ano de 1976. Ao contrário da Usiminas, a CSN e a Cosipa não conseguiram concluir suas respectivas etapas no tempo programado nem tampouco conseguiram implantar alguns equipamentos importantes a contento, devido às exigências do BIRD no que se refere à conclusão daquela fase da expansão no prazo preestabelecido, mesmo que de afogadilho e, portanto, de forma incompleta. No rol dos equipamentos instalados na usina da CSN, a inovação de maior vulto, o conversor LD, “trabalhava” ainda precariamente mercê dos problemas de operação da fábrica de oxigênio, obrigando a empresa a manter em funcionamento a aciaria SM, mais obsoleta e de menor produtividade.

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De qualquer maneira, foi durante o transcurso do segundo estágio de expansão que a CSN implantou o seu primeiro forno LD, o terceiro alto-forno, uma nova máquina de lingotamento contínuo e, ainda, mais duas linhas de estanhamento eletrolítico. A Usiminas implantou duas