A utilização da extrafiscalidade e seus objetivos

HISTÓRICO E NOÇÕES GERAIS

O fenômeno da extrafiscalidade ocorre quando os impostos são empregados como instrumento de intervenção ou regulação pública, ficando a função fiscal propriamente dita, ou puramente fiscal, sobrepujada pelas funções extrafiscais.

Alfredo Augusto Becker explicava quanto aos efeitos extrafiscais dos tributos que “ a principal finalidade de muitos tributos não será de um instrumento

de arrecadação de recursos para o custeio de despesas públicas, mas a de um instrumento de intervenção estatal no meio social e na economia privada 43

Por outro lado, o exercício do poder de tributar é fenômeno de caráter iniludivelmente político, como todos que se acham vinculados à natureza e às atribuições do Estado. A escolha dos instrumentos de imposição, na prática, tem obedecido menos a inspirações econômicas do que a considerações políticas.

Uma das mais antigas aplicações do imposto com funções extrafiscais é a existência de direitos alfandegários altamente onerosos para proteção da produção nacional, provocando o encarecimento das mercadorias estrangeiras, afugentando-as da concorrência ou permitindo que as nacionais se possam vender-se por preços mais compensadores.44

Outras vezes, o mesmo resultado é obtido pela isenção a certos ramos da atividade nacional, de sorte que o custo da produção desta fique na paridade da mercadoria importada. Geralmente, as duas formas se combinam para o mesmo fim.

Com a crescente intervenção do poder público em quase todos os setores da atividade dos particulares, principalmente na esfera econômica, reformulou-se a noção, o alcance e o conceito de finanças públicas. O Estado liberal do século passado, da premissa do “laissez-faire, laissez-passer”, foi substituído pelo Estado intervencionista, o Estado providência, cujas novas atribuições exigem recursos não apenas para cobrir suas despesas de administração, recursos estes que provêm principalmente da arrecadação de tributos.45

A tributação política, inspirada na luta de classes, baseia-se nos efeitos da tributação sobre a repartição dos encargos públicos e sobre a redistribuição da

43 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria g e ra l do direito tributário. São Paulo: Lejus, 1998, 3o ed., p. 536. 44 Essa prática, embora condenada pela Organização Mundial do Comércio, é utilizada com largueza pelos países que integram aquela organização.

governantes e por alguns pensadores.

Já Aristóteles, em “A Política”, consignava as diferenças de fortuna entre as classes sociais como causa das facções e competições políticas. Daniel Webster, em 1820, mostra que essa idéia foi reproduzida ou ocorreu a Montesquieu, que se reporta a Sérvio Túlio, para quem os romanos eram divididos em classes, de acordo com a propriedade, tocando-lhes os encargos públicos segundo o grau de poder que possuíssem no governo.46

Era natural, portanto, que a tributação, como fato político, estivesse visceralmente ligada à luta de classe por ser esta elemento subjacente do fenômeno da conquista e manutenção do poder - ontologicamente considerada, a Política tem por objeto o estudo do poder como fenômeno social. A classe dirigente, em princípio, atira o sacrifício às classes subjugadas e procura obter o máximo de satisfação de suas conveniências com o produto das receitas.

A idéia de reforma social por meio de impostos, em lugar da técnica revolucionária, aflorou à pena de vários escritores e líderes. O próprio MARX, no Manifesto Comunista (1848) incita a massa a pleitear esse instrumento de oportunismo na ação política, que deveria ser invocado em vários congressos socialistas.

O que no passado ocorreu, foi a prevalência absoluta da tributação simplesmente fiscal, ante uma tímida e esporádica tributação extrafiscal quase sempre exercida de um modo inconsciente ou rudimentar.

Alberto Deodato 47 considera que as teorias sobre o imposto podem ser sintetizadas em duas tendências antagônicas: a da neutralidade e a do reformismo, esta última tendo como expoente Fritz Neumark, que em 1919

46 BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência d a s fin an ças. R io de Janeriro: Forense, 1968, 5a ed., p. 192.

apresentou em Roma sua tese intitulada: “O imposto como instrumento de política econômica, social e demográfica”. Concluiu Neumark:

a) Nos nossos dias, o imposto não é, apenas, a mais importante fonte de recursos do Estado, mas, também, um instrumento da política econômica, social e demográfica:

b) As velhas discussões sobre a questão de saber se o Estado deve ou não empregar a fiscalidade no interesse de fins extrafiscais não perderam, por completo, a sua importância. Na realidade, cada país conhece hoje medidas fiscais tomadas, em parte ou exclusivamente, por considerações não financeiras:

c) O único problema que, â este propósito, importa para o Estado intervencionista dos nossos dias, é o de saber se tais medidas são apropriadas à realização dos fins a que elas se propõem;

d) Admitindo, embora, que o imposto, por si só, abstração feita da utilização dos rendimentos fiscais, não está aparelhado para as grandes finalidades da obra de restauração do pós-guerra, há o convencimento, entretanto, que ele pode contribuir para tais fins de uma maneira apreciável;

e) Esta constatação vale, sobretudo, em referência aos fins econômicos e sociais que a fiscalidade atual se propõe realizar, embora as chances de sucesso do natalismo fiscal sejam restritas;

f) A aplicação racional das diversas medidas previstas na tese supõe a existência de condições materiais e psicológicas determinadas. Onde essas condições não existem, é preciso abster-se delas;

g) Em conclusão: apesar de existir limites ao imposto extrafiscal, ele é chamado e apropriado a representar um papel importante nos trabalhos de

uma maneira ou de outra, aos governos de todos os países do mundo. 48

Atualmente, a maioria dos países adota a extrafiscalidade, seja para cumprir objetivos expressos e declarados, seja para atingir fins velados e de caráter protecionista em detrimento de outras nações. No Brasil, a própria Constituição instituiu alguns impostos com características nitidamente extrafiscais, a exemplo do Imposto Territorial Rural e do Imposto Sobre a Propriedade Territorial Urbana, utilizados para forçar o adequado aproveitamento do solo e o cumprimento da “função social“ da propriedade.