Abordagem das modalidades horizontal e vertical

Guillermo O’Donnell, cientista político argentino, sistematiza o conceito de accountability em modalidades horizontal e vertical (O’DONNELL, 1998). A distinção entre as modalidades pode ser feita de acordo com os papéis que cumprem os atores envolvidos: a vertical refere-se ao controle que os cidadãos exercem diretamente sobre os agentes públicos, enquanto que a horizontal é intraestatal, ou seja, ocorre dentro do âmbito do estado. Ou, como entendem Pinho e Sacramento (2009, p. 1351), “a dimensão vertical pressupõe uma ação entre desiguais – cidadãos versus representantes – a dimensão horizontal pressupõe uma relação entre iguais”. Essa igualdade ou desigualdade, porém, não pode ser entendida como de poder, pois, como é repisado na literatura, os poderes de instituições ou órgãos que compõem o estado ou da própria sociedade não são facilmente comensuráveis, portanto, não são comparáveis.

Na interpretação da metáfora que O'Donnell (1998) faz uso para adjetivar as modalidades, um dos elementos primordiais da desigualdade entre os atores reside na disponibilidade de informações8_{. De fato, “constata-se que esses autores adotam} a assimetria informacional como uma premissa praticamente inquestionável na relação governo/cidadãos” (PINHO e SACRAMENTO, 2009, p. 1352). Ainda assim, não se pode caracterizar uma hierarquia entre os atores, pois o empoderamento alterna-se: enquanto ao longo de um mandato o representante pode, de certa forma, estar investido de maior poder que o cidadão comum, no momento de um sufrágio, essa relação se inverte, pois o poder de decidir reside então no voto.

Por consequência dessa assimetria de informações, explica Przeworski (1998, p. 12) que:

Ou governantes seguem políticas que proporcionam o bem estar dos eleitores, mesmo desviando de seus mandatos, ou eles aderem aos seus mandatos mesmo sabendo que ao implementá-los resultados sub-ótimos

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8 _{Em novembro de 2011, portanto no transcorrer desta pesquisa, foi sancionada a Lei nº 12.527, que}

propõe incisivas mudanças no paradigma de acesso à informação pela sociedade, o que traz reflexos ao objeto desta pesquisa e fortalece o entendimento de Hirano (2006, p. 12) de que “é necessário que representantes e representados sejam idealmente considerados como possuidores de um patamar mínimo de igualdade no nível do conhecimento e da informação”. De todo modo, como os efeitos desta nova norma serão sentidos ao longo do tempo, não será possível incluí-los em nosso escopo.

para os eleitores emergirão. Se os eleitores não estiverem certos sobre quais políticas melhor serviriam aos seus interesses, eles não podem ter certeza se o governo está agindo no sentido de seus melhores interesses quando o governo implementa ou trai suas promessas. E, desde que os governos sabem que os eleitores não sabem, eles dispõem de uma enorme janela para fazer coisas que eles, e não os eleitores querem.

Em relação à modalidade vertical que, conforme Manin’s, Przeworski e Stokes (1999), consiste especificamente em uma avaliação retrospectiva, afirma O'Donnell que:

Evidentemente, o que pode ser definido como o canal principal de

accountability vertical, as eleições, ocorre apenas de tempos em tempos.

Além disso, não está claro até que ponto elas são efetivas como mecanismos de accountability vertical. (1998, p. 28-29)

O autor frisa ainda que “um político que não se candidata a novas eleições torna-se politicamente (ainda que não legalmente) livre de ser avaliado por seu último mandato” (ARATO, 2002, p. 94). Além disso, é preciso considerar que fogem do alcance da modalidade vertical de accountability as “autoridades de baixo escalão e não responsabilizáveis perante o processo eleitoral” (O'DONNELL, 1998, p. 41). Em razão destas limitações, O'Donnell é levado a afirmar que não há evidências de que a accountability vertical seja efetiva por meio dos pleitos eleitorais. Já a accountability horizontal, na abordagem de O'Donnell, é caracterizada pela:

Existência de agências estatais que têm o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o impeachment contra ações ou omissões de outros agentes ou agências do estado que possam ser qualificadas como delituosas [...]. (O'DONNELL , 1998, p. 40)

Note-se que um dos principais mecanismos da accountability horizontal são agências estatais, ou seja, instituições criadas e mantidas pelo próprio Estado. Por isso, pode-se dizer que a criação ou não de tais agências serve como um indício da disposição ou não do Estado em tornar seus agentes accountable.

Em relação à accountability horizontal, O'Donnell sugere que:

[...] para que esse tipo de accountability seja efetivo deve haver agências estatais autorizadas e dispostas a supervisionar, controlar, retificar e/ou punir ações ilícitas de autoridades localizadas em outras agências estatais. As primeiras devem ter não apenas autoridade legal para assim proceder, mas também de facto, autonomia suficiente com respeito às últimas. Esse é,

evidentemente, o velho tema da divisão dos poderes e dos controles e equilíbrios entre eles9. Esses mecanismos incluem as instituições clássicas do Executivo, do Legislativo e do Judiciário, mas nas poliarquias contemporâneas também se estende por várias agências de supervisão, como os ombudsmen e as instâncias responsáveis pela fiscalização das prestações de contas. (O’DONNELL, 1998, p. 42-43)

Também a accountability horizontal, como se vê, é um mecanismo complexo, não restrito a uma entidade ou um instrumento. Por isso, O'Donnell (1998, p. 46) afirma que “a efetividade da accountability horizontal depende não apenas de agências isoladas lidando com questões específicas, mas com uma rede dessas agências que inclui tribunais comprometidos com o apoio a esse tipo de accountability”.

Em suma, O'Donnell sintetiza a accountability como bidirecional. Por um lado, é uma espécie de avaliação que o cidadão faz de seus representantes (vertical). Por outro lado, é a avaliação que agentes específicos – delegados pelo próprio Estado – fazem da ação de outros agentes (horizontal). Assim, sinaliza o autor, aqueles que representam e agem em nome do interesse público devem estar submetidos ao controle e aos juízos tanto dos cidadãos – que têm o poder de deliberar sobre tudo que julgarem pertinente – quanto de agências (ou agentes) a quem o Estado atribui essa competência, e que possuem a qualificação necessária para avaliar e deliberar acerca das decisões evidenciadas.

É desse modo que aqui se entende a abordagem de O'Donnell: accountability como avaliação e juízos bidirecionais. Na modalidade vertical, o próprio cidadão é accounting, diretamente. Na modalidade horizontal, os atores accounting são também representantes, ou seja, não é o cidadão diretamente que exerce esse papel.

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Quando O’Donnell menciona tratar-se do “tema da divisão dos poderes e dos controles e equilíbrios entre eles”, abre margem para que outros autores, como faz Hirano, citem que ele equipara a accountability aos Check and Balances, ou mecanismos de freios e contrapesos, como comumente são conhecidos. Entretanto, em nosso juízo, o fato de ele reconhecer que a accountability horizontal faz parte do tema da tripartição dos poderes, de Montesquieu, não permite deduzir que o autor toma por sinôninos os assuntos.