Pelas abordagens vistas, percebe-se que o conceito de accountability não é totalmente uniforme nas discussões que se constroem na literatura especializada. De fato, o termo exprime um entendimento altamente sugestivo, capaz de abarcar _______________
15 Aqui utilizamos o termo
“interesse” de forma similar ao entendimento que Rousseau atribuiu à expressão “vontade geral” n”O Contrato Social”, enquanto por “vontade” entendemos aquilo que Rousseau tratou como “vontade particular” (ROUSSEAU, 1989)
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“Excluding non-legalized relationships from the concept of 'accountability' does not means that relationships outside this boundary are less important than those that fall within it. The issue is one conceptual demarcation, not political significance. As conceptualized here, accountability implies not only answerability, but also the legal obligation to answer or the institutionalized right of an agent of accountability to impose sanctions on public officials. […] This definition excludes as agents of accountability the press and civil society organizations that investigate and denounce abuses and wrongdoings by public officials.” (MAINWARING, 2003, p. 7)
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“Yet if we include all forms of public oversight or holding actors responsible, the concept becomes so elastic that it may not be useful” (MAINWARING, 2003, p. 8)
grande amplitude de atores, de institutos e de ações. Todas as discussões evidenciam que não é difícil incluir elementos no conceito, difícil é esgotá-lo. Por isso, os próprios autores citados não exprimem essa pretensão, dedicando-se a tratar de aspectos mínimos necessários para caracterizar ou qualificar um mecanismo como sendo de accountability, com a devida adjetivação.
Nesse contexto, determinados autores preocupam-se com a posição que ocupam os atores accountable e accounting envolvidos no processo de accountability; este é o caso de O'Donnell (1998), e sua classificação em vertical e horizontal, a qual, embora muito criticada, é repisada e amplamente utilizada para caracterizar os processos. Já Schedler (1999) preocupou-se com as dimensões necessárias para caracterizar a accountability, e além de considerarmos sua abordagem fundamental para avaliar se determinado mecanismo enquadra-se ou não no conceito, temos que sua teoria não invalida de forma alguma a classificação de em modalidades: as dimensões podem ser avaliadas e os mecanismos podem ser classificados em horizontal e vertical.
Na busca por uma melhor qualificação do conceito no que se refere a participação social no controle de seus representantes, Peruzzotti e Smulovitz (2000) propõem a inclusão da accountability societal como um subgrupo da accountability vertical, composta também pela accountability eleitoral. Nesse caso, da mesma forma, não estão afastadas as dimensões propostas por Schedler (1999).
As abordagens distintas, como se vê, não são mutuamente exclusivas. Em todos os casos, caminha-se na direção de que para que exista accountability, é necessário que exista a obrigação de prestar informações e a possibilidade da sanção, e os recortes se dão mais pela amplitude dos atores que atuam como accounting. Assim, não nos cabe refutar qualquer das propostas conceituais, mas compreendê-las e distingui-las a fim de que seja possível, ao final da pesquisa, conhecermos qual das abordagens, se alguma, evidencia-se em nosso objeto de estudo.
Com o alargamento da discussão a partir das diversas abordagens tratadas, defino então o conceito que será utilizado para o desenrolar deste estudo:
Accountability refere-se, por um lado, ao cumprimento por agentes públicos de obrigações de prestar informações e responder a questionamentos para os cidadãos, diretamente ou por meio de representantes incumbidos dessa tarefa. Por outro lado, refere-se ao usufruto da prerrogativa dos cidadãos - diretamente ou por
meio de representantes - de exigir as informações, fazer questionamentos e receber justificativas, bem como de impor sanções ou gerar premiações de acordo com o que for evidenciado da ação dos responsáveis, o que sempre deverá levar em conta o efetivo atendimento ao interesse público.
A efetividade da accountability exige o cumprimento cumulativo dessas exigências: que existam as prerrogativas e que sejam utilizadas. E a partir da definição conceitual, para que seja viável fazer inferências producentes para o estudo, traço abaixo a matriz que será utilizada para classificação do objeto deste estudo no conceito de accountability.
Com isso, configura-se a base teórica a ser utilizada, onde a preocupação será com a presença das dimensões e atributos do conceito, identificando também a posição ocupada pelos atores envolvidos a fim de caracterizar de forma sistematizada o conceito de accountability e criar um instrumento que permita qualificar determinado mecanismo como sendo capaz de contribuir para efetivá-la, e quais das múltiplas faces do conceito podem ser destacadas.
Quadro 2: Matriz de Classificação Conceitual de Accountability
DIMENSÕES ATRIBUTOS LOCAÇÃO Horizontal Vertical Eleitoral Societal ANSWERABILITY Informação A1 B1 C1 Justificação A2 B2 C2 ENFORCEMENT Sanção A3 B3 C3
Cada uma das células da Matriz [A1 x C3] representa um constructo, cujo conjunto representa o conceito de accountability. Com isso, para que se evidencie a presença da accountability em sentido amplo é preciso que sejam identificados elementos que preencham cada uma das células acima. Nessa utilização da matriz, temos os seguintes significados:
A1, A2 e A3: utilizadas para indicar a presença de cada um dos atributos constantes das dimensões – Informação, Justificação e Sanção, respectivamente – nas relações intraestatais, ou seja, na modalidade horizontal conceituada por O’Donnell (1998);
B1, B2 e B3: utilizadas para indicar a presença de cada um dos atributos constantes das dimensões – Informação, Justificação e Sanção, respectivamente – nas relações entre os cidadãos e seus representantes em momentos de eleição;
C1, C2, C3: utilizadas para indicar a presença de cada um dos atributos constantes das dimensões – Informação, Justificação e Sanção, respectivamente – em relação ao potencial da accountability societal;
Para finalizar este capítulo de definição conceitual, cumpre-nos esclarecer que não se procurou, neste momento, construir o conceito de accountability que melhor traduz a gestão das PPEs, mas sim caracterizar o sentido amplo de accountability para que, na construção da pesquisa, seja possível identificar o modelo presente na gestão das PPEs, se houver. Para tanto, é fundamental que no decorrer dos capítulos seguintes se tenha em mente a Matriz acima e que se avalie, a cada tema tratado, seu possível enquadramento em determinada célula e no constructo que ela representa.
3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA E MECANISMOS DE CONTROLE
Para iniciar esse capítulo, é preciso ter claro que a accountability habita os espaços onde há poder, porém, onde seu exercício não é absoluto, nem mesmo amplamente hegemônico: é o que se espera que seja característica das democracias. Isso não se contrapõe ao que a Constituição estabelece, que “todo o poder emana do povo”, pois a regra não é o exercício direto, mas por meio de representantes, que também se revestem de poder, o qual ainda delegam, em partes, a outros agentes, os quais não escolhidos por processo eleitoral. Com o poder, então, partindo de todos, mas concentrando-se em alguns, que devem agir para o interesse comum, surge a preocupação em evitar que haja abuso, ou que o interesse público seja preterido.
Há dois pontos fundamentais nessa discussão: 1) a forma como os agentes públicos exercem sua gestão; e 2) a forma como seu poder é controlado, pois embora o controle não seja sinônimo de accountability, ele é uma condição necessária para que ela exista. Ambas as questões apresentam vasta amplitude, porém, ainda que cada agente possa exercer seu papel com determinadas inclinações pessoais, cabe-nos investigar as tendências visíveis na administração pública brasileira, especialmente, para que possamos situar os rumos de uma possível accountability, bem como identificar as influências hegemônicas que constituem o atual modelo de ação do FNDE no financiamento das PPEs e na forma como o controle é exercido.
Nesse aspecto, merece especial atenção a mudança no modelo de gestão que tem sido implementada no Brasil ao longo dos últimos anos, especialmente com o modelo de administração gerencial ocupando espaços antes restritos ao modelo burocrático, não raro com resquícios de um modelo patrimonialista. Esse olhar faz- se necessário, pois a tendência relativa ao modelo de gestão refletir-se-á também nas formas de controle que serão utilizadas. Pacheco (1999, p. 2) esclarece:
A atual reforma administrativa no Brasil pode contribuir não apenas para o aumento da eficiência da máquina pública, mas também para melhorar a transparência das ações do Estado, com reflexos positivos na accountability democrática que se quer construir.
A reforma do estado é elemento fundamental para compreendermos o estado da arte de nosso foco de estudo. Além disso, essa transição explicará elementos primordiais para a compreensão do papel do FNDE na gestão das PPEs, assim como ajudará a compreender o papel da sistemática de prestação de contas no âmbito do FNDE.
3.1 REFORMA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
A síntese da transformação que tem se desenhado na administração pública brasileira é a transição do modelo de administração burocrática para a gerencial. Azevedo (2002) nos traz que “o modelo de administração burocrática, assim conhecido pelas contribuições weberianas para o estudo do poder, começou a ser implantado no Brasil quando da deflagração do nosso processo de modernização" (p. 56), perdurando soberano a partir de então. Porém, a transição para um novo modelo já era sinalizada muitas décadas atrás:
Há quase 20 anos, a administração pública brasileira vê-se envolvida em um profundo processo de transformação, desencadeado pela mudança da perspectiva burocrática para a gerencial. Muito se fez no sentido de ampliar a qualidade dos serviços prestados, e também do próprio modus operandi das organizações públicas. (CAMPOS, 1990, p. 6)
Os primeiros sinais do modelo gerencial no governo brasileiro têm raízes que alcançam um ponto remoto de nossa política moderna. Bresser Pereira (1998) entende que:
Já em 1938 temos o primeiro sinal da administração pública gerencial, com a criação da primeira autarquia. Surgia então a ideia de que os serviços públicos na administração indireta deveriam ser descentralizados e não obedecer a todos os requisitos burocráticos da administração direta ou central. A primeira tentativa de reforma gerencial da administração pública brasileira, entretanto, só aconteceu no final dos anos 60, através do Decreto-Lei nº 200, de 1967 [...]. (1998, p. 243)
A criação da primeira autarquia é entendida como um indício de modelo gerencial pelo fato de que a entidade é instituída para descentralização de funções de execução, com vistas a separá-las das funções políticas, de decisão, o que
demonstra uma característica precípua do modelo gerencial. Esse primeiro sinal, porém, não possui força representativa suficiente para estabelecer-se como marco de uma mudança de paradigma. O momento que efetivamente se configura um referencial contundente é o advento do Decreto-Lei nº 200/1967, quando são instituídos diversos princípios que visam dotar a administração pública brasileira de características gerenciais:
A reforma iniciada pelo Decreto-Lei nº 200 (de 1967) foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Colocou-se toda a ênfase na descentralização, mediante a autonomia da administração indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administração direta e da maior eficiência da administração descentralizada. […] Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, a descentralização e o controle dos resultados. (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 244)
Com indícios que remontam à década de 1930 e um importante marco na década de 1960, o fortalecimento do modelo gerencial no Brasil ocorreu de forma mais contundente, de fato, a partir da década de 1990, com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que se propunha a levar a gestão pública brasileira “rumo à administração gerencial” (BRASIL, 1995, p. 19). O fortalecimento da presença desse novo paradigma na gestão pública no Brasil foi paulatino, e lançou alguns princípios que deram início e podem constituir profundas mudanças. Bresser Pereira sintetiza que:
Aos poucos foram-se delineando os contornos da nova administração pública: a) descentralização do ponto de vista político, transferindo-se recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais; b) descentralização administrativa, através da delegação de autoridade aos administradores públicos, transformados em gerentes cada vez mais autônomos; c) organizações com poucos níveis hierárquicos, ao invés de piramidais; d) pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total; e) controle a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos processos administrativos; e) administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida. (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 242-243)
Frare (2006, p. 65), em seu turno, explica que as diretrizes nacionais se apresentam “inspiradas no modelo anglo-saxão de Reforma do Estado, fundamentado no New Public Management”, sendo que, no início dos anos 1990:
Nesse sentido, procurou-se substituir o modelo de Estado interventor e promotor de desenvolvimento, por um Estado Regulador, menor e,
supostamente, mais eficiente1. Esse processo de modernização tinha como
objetivo o aumento da governança2. (FRARE, 2006, p. 64-65)
Nesse mesmo sentido, Martins (2007) aponta que a reforma centrou-se na busca pela ampliação da governança, do controle por resultados e accountability. Conjunto esse que refletiria as características precípuas da nova gestão pública e servia de base para traçar as políticas públicas. Quando se diz que entre os objetivos está o de ampliar a governança e desenvolver a accountability, se está dizendo que “o objetivo da reforma do Estado é construir instituições que dêem poder ao aparelho do Estado para fazer o que deve fazer e o impeçam de fazer o que não deve fazer” (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 39).
Como se verá, esses pontos de mudança são capazes de esclarecer muitos dos aspectos que serão abordados na sequência desse estudo, pois os reflexos da reforma administrativa no âmbito das PPEs são significativos. Dialogando com outros autores, Azevedo (2002) situa a mudança de paradigma da gestão pública em nosso espaço de interesse específico:
Na educação, a reforma do Estado, entre outros aspectos, traduz-se no entendimento de que é preciso ajustar a gestão dos sistemas de ensino e das escolas ao modelo gerencial, conforme divulgado pelo poder central, em consonância com o discurso das agências externas de cooperação e financiamento. Segundo tal entendimento, esse é o modo de garantir a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos, com base no princípio da eficiência e na busca da relação ótima entre a qualidade e os seus custos. (AZEVEDO, 2002, P. 59)
A mesma autora, ao tratar da nova forma de ação do estado, focada nos impactos de programas do governo federal voltados para o financiamento da escolarização nos espaços locais, traz que:
A descentralização é considerada um instrumento de modernização gerencial da gestão pública, pela crença nas suas possibilidades de promover a eficácia e a eficiência dos serviços concernentes. (AZEVEDO, 2002, p. 54)
_______________
1 O autor alerta que o acalorado debate político vigente à época tornou a discussão acerca da
reforma muito centrada nas ideologias político-partidárias ou mesmo pessoais, e distanciou-se da discussão da reforma do estado como um processo mundial. (FRARE, 2006, p. 65)
2 Bresser Pereira, para situar a reforma no aspecto ideológico, defende que “a diferença entre uma
proposta de reforma neoliberal e uma socialdemocrática está no fato de que o objetivo da primeira é retirar o Estado da economia, enquanto o da segunda é aumentar a governança do Estado” (1998, p. 238)
Pela tenaz presença e implicações do princípio da descentralização no escopo de nosso estudo, cabe estender mais detidamente a discussão acerca desse instrumento, salientando desde já que ela tem presença determinante na constituição histórica do FNDE e no problema que o advento da nova sistemática de gerir as prestações de contas adotada pelo FNDE visa a superar.