Controle Externo

Ao controle externo, abordado especificamente no art. 71 da Constituição Federal de 1988, compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

[...]

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

[...]

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

[...]

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. (BRASIL, 1988)

O próprio texto constitucional embasa a preocupação que Campos (1990) apresentava quanto ao potencial do controle externo, evidente na argumentação de que “o controle do TCU baseia-se, sobretudo, em inquéritos formais sobre o conteúdo de relatórios contábeis e documentação de auditoria” (p. 15). E assim sendo, “a própria natureza do controle constitui uma limitação: enquanto a Corte se limitar a aspectos contábeis e orçamentários, a burocracia não se moverá no sentido da accountability [...]” (CAMPOS, 1990, p. 15) com isso poderá, no máximo, “verificar a probidade formal dos administradores públicos no uso do dinheiro dos contribuintes” (CAMPOS, 1990, p. 16). Sua especial preocupação se dá com relação a:

Primeiro, os controles são altamente formalistas e têm sido de absoluta ineficiência, no que diz respeito à accountability. Segundo, mostram forte orientação no sentido dos meios e completo desinteresse pela consecução dos fins, resultados e conseqüências dos programas públicos. Terceiro, preocupam-se indevidamente com a uniformidade, ou seja, não consideram as diferenças entre os órgãos públicos, a diversidade de missão desses órgãos, no que isso representa em termos de diferentes processos de controle e avaliação. (CAMPOS, 1990, p. 16)

Há o argumento de que o controle externo “é por excelência um controle político da legalidade contábil e financeira” (MEIRELLES, 1989, p. 602). De todo modo, é preciso considerar que o TCU - e o controle de forma geral – também percebe as modificações de seu meio, neste caso, as mudanças no modelo gerencial. Com isso, cabe questionar se: pode a atuação do Tribunal passar a ter inclinações de caráter menos burocrático e mais gerencial, mesmo não tendo havido alteração no texto constitucional no que se refere às atribuições do controle externo? Embora a resposta a esta questão não seja o intuito principal no presente trabalho, alguns indicativos poderão emergir nos capítulos que se seguem. Por ora, há de ser considerado que Arato (2002, p. 100) alerta que “certamente, há sempre o perigo de que este tribunal retire muito das atribuições dos políticos que estão sujeitos a avaliações, ao passo que ele próprio coloca-se como isento de avaliações”. De todo

o modo, o controle externo, na forma como instituído no Brasil, pode tanto ser identificado com características de check and balances, quanto pode representar parte de um aparato institucional necessário à viabilização da accountability: é esse segundo aspecto que interessa-nos sobremaneira.

Esses dois âmbitos de controle – interno e externo –, se entendidos como componentes de accountability, situam-se na modalidade horizontal e, portanto, não encerram os agentes que devem ser capazes de exercer controle em uma democracia que almeje a accountability. Além disso, tais controles alcançam tanto a administração direta, ou seja, órgãos integrantes do governo central, quanto a indireta, que consiste nas demais entidades criadas para realizar determinadas funções em nome do governo central, entre as quais as autarquias, como é o caso do FNDE.

Como já discutido, a criação de entidades da administração indireta, em regra, ocorre em razão do princípio da descentralização, para que a administração direta possa dedicar-se aos aspectos políticos, enquanto a indireta dedica-se à operacionalização das funções do Estado e do governo. Porém, também já discutimos que o princípio da descentralização possui uma segunda face, que consiste no deslocamento de determinadas ações da esfera central para a local, inclusive com a transferência de recursos financeiros para viabilização de tais ações. Quando isso ocorre, é ampliado o escopo de atores envolvidos na execução das PPEs, pois não se trata mais apenas dos agentes ligados ao governo central, mas dos agentes ligados aos diversos governos locais. Isso gera uma rede expressivamente mais complexa e granularizada de atores que devem ser alcançados pelo controle.

Pensando em um cenário de accountability, pode-se dizer que o número de atores que devem ser accountable precisa ser ampliado. E enquanto num primeiro cenário as principais instituições accounting seriam CGU e TCU, no momento em que determinada instituição – o FNDE, por exemplo –, ao invés de executar os recursos que detém, transfere-os para outros entes da Federação ou mesmo para instituições privadas sem fins lucrativos, coloca-se numa posição não apenas de controlado, mas também de exercer controle sobre os novos agentes, a quem concedeu os recursos, a fim de garantir que sejam utilizados na finalidade prevista. É a isso que chamo aqui de controle pelo concedente.