Abordagens Teóricas sobre Consórcios Públicos

Para o Governo Federal, a formação de consórcios promove a coordenação intergovernamental e o federalismo cooperativo. Estudos de Abrúcio e Soares (2001) e Cunha (2004) integram o grupo dos autores que analisam os consórcios públicos sob a perspectiva das relações intergovernamentais. Para Cunha (2004), os consórcios representam esforços reais de trabalho conjunto que podem contribuir, enquanto instrumento de gestão cooperativa, para preencher as lacunas do federalismo brasileiro. Estas definidas por conflitos e contenciosos federativos (verticais e horizontais).

Contudo, Cunha (2004, p. 19) reconhece que os consórcios públicos não são suficientes para resolver o problema do federalismo brasileiro. A autora afirma que “é importante reconhecer que eles não serão capazes de resolver todos os conflitos e pendências decorrentes do desenho ainda inconcluso da Federação brasileira.”

Outros problemas extrapolam os limites dos consórcios. O processo de formação histórica do Brasil, baseado no centralismo e nas desigualdades regionais, ainda são obstáculos para o federalismo cooperativo. A formação de consórcios tem a prerrogativa de contribuir para relações menos predatórias entre os entes, porém, dissociar a cultura política local de experiências passadas é um desafio que não se espera atingir somente com os consórcios públicos.

Há uma contraposição entre federalismo competitivo e federalismo cooperativo. Abrúcio e Soares (2001) defendem as redes federativas colaborativas como forma de chegar ao federalismo cooperativo. Para esses autores, os consórcios públicos – enquanto exemplos de redes federativas – reforçam os laços entre entes federados, sem perder o pluralismo e autonomia típicos da estrutura federativa.

Além de contribuir para o fortalecimento do federalismo, os consórcios têm apresentado vantagens internas para os entes consorciados. Para Vaz (1997), são cinco as principais vantagens para os entes que se consorciam: maior capacidade de realização do governo; aumento da eficiência na aplicação de recursos; condições de realizar ações inacessíveis a um único município; aumento do poder de articulação; e maior publicidade das decisões públicas.

Os benefícios gerados pelos consórcios poderiam de imediato, justificar as relações de cooperação nessas organizações. Porém, as nuances que circundam esse tema requerem análises mais complexas.

Além das pesquisas sobre relações intergovernamentais, duas correntes teóricas predominam na análise da formação de consórcios: capital social e escolha racional. Pesquisa realizada por Caldas (2007) mostra que a formação de consórcios ocorre em uma relação entre estas duas correntes com outros fatores históricos da região.

Por um lado, os que explicam os consórcios pelo Capital Social afirmam que a formação de consórcios se dá pelas relações de confiança locais, ainda que não existam estímulos institucionais. Nessa perspectiva, os autores colocam que o fio condutor da formação de consórcio está na “capacidade prévia dos municípios, seus agentes políticos e atores sociais com raízes na localidade estabelecerem laços e relações de confiança (verticais/horizontais) (JACOBI, 2006; CALDAS; 2007).

Na segunda gleba, os adeptos da escolha racional explicam a formação de consórcios a partir de incentivos verticais, da União ou dos Estados, que induzem os municípios a se consorciarem. Ou seja, os atores decidem se consorciar pela ação racional, que busca otimizar seus ganhos (TEIXEIRA; DOWELL; BUGARIN, 2002a; 2002b)

Fundamentados pela teoria dos jogos, Teixeira, Dowell e Bugarin (2002a) sugerem que os municípios se consorciam vislumbrando um ganho tecnológico, bem como decidem pela saída (ou não adesão) quando percebem resultados negativos. Assim, tanto os resultados negativos, quanto a saída de alguns membros do consórcio podem determinar a dissolvência do mesmo.

Os autores complementam dizendo que há prática do free rider nos consórcios, na qual municípios pequenos usufruem do benefício coletivo sem contribuir para tal. Isso pode gerar deficiências financeiras, contribuir para o fracasso do consórcio e, consequentemente, para sua dissolução. Quando o município adere ao consórcio e se torna inadimplente gera um efeito negativo nas contas finais. Assim, a existência de mecanismos punitivos para esses municípios é condição para a sobrevivência do consórcio (TEIXEIRA; DOWELL; BUGARIN, 2002b).

Outra abordagem que analisa os consórcios é a Teoria dos Contratos, na qual Teixeira, Dowell e Bugarin (2002b) acrescentam o ente federal/estadual como instância reguladora dos consórcios públicos. Para os autores, esses entes podem

assegurar a manutenção dos consórcios e garantir que nenhum membro se torne inadimplente, bem como atribuir punições para os municípios que se desligarem do consórcio. Assim, se de um lado os ganhos de tecnologia podem atrair os municípios, por outro lado a União/Estados podem funcionar como reguladores para manter a sobrevivência do consórcio (TEIXEIRA; DOWELL; BUGARIN; 2002b).

Além disso, Caldas (2007) soma outros fatores que explicam a formação dos consórcios. O autor acrescenta a influência de um “empreendedor político” como agente indutor e persuasivo no sentido de captar adeptos para os consórcios. E, também, a própria conjuntura social na qual o município se encontra, pois suas carências sociais podem emergir para esse tipo de formato consorciado. Para essa perspectiva, o autor se fundamenta nas questões históricas e locais.

No caso específico, Caldas (2007) analisa o Consórcio Intermunicipal de Abastecimento e Produção de Alimentos (CINPRA). Seus resultados concluem que os estímulos institucionais de ganhos de tecnologia e a existência de um capital social com viés associativista baseado na confiança contribuem, mas, não são suficientes para explicar as relações de cooperação no CINPRA. O autor soma a isso, a capacidade de articulação política do “empreendedor político e às circunstâncias casuais que conduzem os municípios a acreditar que a formação cooperativa é beneficente para todos” (CALDAS, 2007).