A premissa da Teoria dos Recursos Comuns, de que elementos institucionais influenciam a cooperação dos atores em arranjos colaborativos foi comprovada por essa pesquisa, que, para tanto, identificou as instituições externas e internas e as relacionou com as práticas dos atores.
A cooperação, ou não, nos consórcios é forjada por uma complexa interação entre o contexto físico da região, as características culturais do grupo e presença de agentes externos ou internos como empreendedores políticos. E é a partir da influência desses elementos que se esboça o voluntarismo de alguns atores dos consórcios, que agem condicionados a instituições governamentais, legais, normativas e ligadas a dilemas locais.
Portanto, admite-se que, em casos de arranjos colaborativos governamentais, como os consórcios públicos, os atores podem ser protagonistas em tomar iniciativas de cooperar ou não, mas dentro de um arcabouço institucional que exerce uma pressão para a ação coletiva. Assim, não cabe afirmar que, ou o Estado, ou a iniciativa privada, ou o voluntarismo dos atores, podem, isoladamente, atingir e manter as relações de cooperação. Mas sim, um conjunto de elementos institucionais interagindo entre si e exercendo influência sobre esses atores.
Não há essa dicotomia entre pressão institucional externa forjando os consórcios, de um lado, e de outro a ação dos atores em um tipo de individualismo metodológico. E sim, os dois ocorrendo simultaneamente, momentos em que os atores sofrem influencias institucionais para agir de forma cooperada, mas em outros momentos esses atores tomam o protagonismo para implementar as ações e mobilizar outros atores para agir cooperativamente.
Os casos analisados apresentaram mais dificuldades de cooperação do que o contrário, mas as justificativas só corroboram a teoria dos CPRs. Pois, além de elementos históricos e culturais, há baixa comunicação entre os membros do grupo, pouca coesão, alto consumo privativo do bem coletivo, obscuridade de algumas regras e grandes assimetrias de poder não solucionada pelo consórcio.
E especialmente a baixa comunicação entre os membros recai sobre as críticas que Ostrom faz aos modelos de ação coletiva. Esse problema de comunicação é um dos motivos que leva os indivíduos a não agirem coletivamente nos casos da Teoria dos Jogos, dilema dos prisioneiros e dilemas da ação coletiva de Olson.
Assim, resgatando a lógica da reciprocidade, os casos analisados foram negligentes quanto o interconhecimento e cumprimento das regras (no caso do
CONDIAM/PB). Isso é um dos elementos que tem contribuindo para as dificuldades de cooperação nos consórcios. E a situação não é tão perceptível no caso do Consórcio Grande Recife/PE, porque o Governo do Estado tem exercido forte poder de fomento e assumido a frente dos arranjos, com seu ônus e bônus. Mas, bastaria que o governo se ausentasse do consórcio para que a sua diluição fosse bem provável, já que os demais membros tem pouco poder de ação, político e financeiro, para manter o arranjo funcionando.
O principal dilema de cooperação enfrentado pelos consórcios analisados é que eles se situam em regiões que, historicamente, não conseguem agir coletivamente, dentre outros motivos, pela fraqueza de suas instituições deliberativas. Nas Regiões Metropolitanas, apesar de terem certa proximidade entre os municípios, não são coesas e nem tampouco possuem mecanismos eficientes para agir coletivamente. Ainda predomina a visão municipalista e neolocalista, típico do federalismo brasileiro.
E da forma como os consórcios CONDIAM/PB e Consórcio Grande Recife/PE se apresentaram, é possível concluir que esse modelo de gestão compartilhada ainda precisa amadurecer muito para afirmar que contribuem para fortalecer o federalismo cooperativo. O que se observou foram arranjos de caráter colaborativos, mas que não conseguem alcançar ações coletivas de fato. Debate em assembleias ainda é pouco, se os membros não tiverem poderes e força para interferir diretamente nas principais decisões de tais arranjos.
Os principais atores intervenientes de cada consórcio exercem grande centralização de poderes e os membros com menores poderes seguem a lógica que é decidida pelos grandes, e assumem este comportamento, ou por considerar conveniente, ou por não ter espaços claros para agir.
Entretanto, a presença de um agente coordenador pode ajudar a dar continuidade às atividades do consórcio (como no caso do Consórcio Grande Recife/PE) e ou também contribuir para inibir, centralizar e comprometer a continuidade do consórcio (como no caso do CONDIAM/PB). Isso se confirma pelo fato de que em regiões onde municípios são pequenos, financeiramente insuficientes e com forte dependência de recursos, tendem a ser mais inertes e dependentes do município núcleo, a ponto de não se interessar em interferir ou contrariar a lógica impostas pelo Estado ou por municípios com maior poder econômico.
Na prática, os membros não usufruem de um bem coletivo, como propõe a teoria dos CPRs, mas sim despendendo recursos conforme o que é usufruído. Os consórcios funcionam como uma instância prestadora de serviços aos membros, chegando a delegar a uma empresa a gestão do principal bem coletivo, como no caso da empresa RUMOS, no CONDIAM/PB.
Os consórcios não são exemplos de cooperação plena nas RMs. Eles são apenas uma forma de implementar uma política pública de forma mais compartilhada, pois, sozinho, cada município não conseguiria. Entretanto, o grau de compartilhamento e integração se limita aos interesses particulares de cada membro.
Pode-se concluir também que em regiões mais conurbadas, densas, com maior proximidade entre os atores, e com maior autonomia dos atores, tendem a ser mais coesas, portanto, um ambiente mais propício às relações de cooperação. E áreas de menores relações entre os membros, e com grande dependência de recursos, tendem a ser menos coesas.
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Apêndice A – Roteiro de Perguntas para o Consórcio CONDIAM/PB
I – Roteiro padrão para todos os entrevistados
1. Como o Senhor avalia a importância desse tipo de arranjo (consórcios) nas regiões metropolitanas? Você acredita que o Consórcio pode ser uma forma de aumentar a cooperação e coesão entre os atores da RMJP? E qual a importância do consórcio para o seu município?
2. Por que o CONDIAM está limitado somente ao aterro e destinação do lixo urbano?
3. A região metropolitana de João Pessoa possui um alto grau de integração e implementação de políticas coletivas?
4. A Região possui ou já possuiu algum outro tipo de arranjo de caráter coletivo? 5. Como o Sr. classifica a participação dos atores nas assembleias e na tomada de
decisões?
6. Como o Sr. avalia as quotas de participação de cada município no consórcio? 7. Como são compartilhadas as informações aos atores antes da tomada de
decisão nas assembleias?
8. Quais os pontos positivos e negativos em se consorciar para o seu município? 9. De que forma as regras e normas asseguram uma gestão coletiva entre os
membros? E a estrutura organizacional é desenhada de forma que os membros tenham os mesmos poderes? Há possibilidades de se criar ou alterar as regras instituídas?
10. Existe algum tratamento diferenciado entre os municípios com maior ou menor participação de quotas?
11. Existem outras formas de comunicação e interação entre os membros além das reuniões em assembleia? Como você avalia a relação entre os atores?
12. Como são tomadas as decisões e, portanto, trabalhados os conflitos de interesses entre os membros e de que forma se chega em consensos?
13. De que forma as características regionais, geográficas, infraestrutura e culturais influenciam positiva ou negativamente nas ações do CONDIAM?
14. O Sr. percebe que mesmo com gestão compartilhada o consórcio preza pela autonomia de cada município? Ou seja, é assegurada a participação e direito de voz e voto a cada membro?