Consórcios Públicos em Regiões Metropolitanas

A literatura que trata especificamente dos Consórcios Públicos em Regiões Metropolitanas se assemelha às demais localidades, entretanto, acrescenta-se os percalços e dilemas históricos metropolitanos.

Para Borba (2010), o agravamento dos problemas de dimensão supramunicipal ensejou o surgimento de novas formas de cooperação, como os consórcios públicos, que proporcionam aos municípios se associarem para a execução de ações específicas, e, que intentam assegurar fontes de financiamento estáveis. Porém, o autor afirma ainda que eles são visto com certa descrença por setores que acreditam que a governança metropolitana não pode se resumir à execução de uma quantidade limitada de políticas setoriais.

Em geral, os Consórcios Públicos são monotemáticos, portanto, ele não se propõe resolver todos os dilemas metropolitanos. Entretanto, é o seu formato que, se forem respeitadas as regras de compartilhamento e cooperação, podem ser uma alternativa para a operacionalização de ações metropolitanas no futuro.

As definições anteriores sobre consórcios públicos pressupõem elementos de cooperação que tem por base a iniciativa local, que a partir de interesses comuns e com soluções compartilhadas e estruturadas em uma organização para atingir os objetivos. E isso, dentro de um contexto metropolitano de baixa cooperação, se não há certa contradição há, no mínimo, uma sobreposição territorial de arranjos institucionais (LACZYNSKI, 2009).

Esses dois arranjos, Regiões Metropolitanas e Consórcios Públicos, sobrepõem-se a ponto de características históricas das RMs influenciar positivo e negativamente a gestão nos Consórcios Públicos. A proximidade dos municípios e a confluência de problemas urbanos podem contribuir, em termos, para o agir coletivo dos consórcios públicos. Entretanto, as assimetrias de poder, as dificuldades financeiras, municipalismo e outros, ajudam a impedir que os consórcios se consolidem como práticas coletivas nas RMs.

No Brasil, grande parte das Regiões Metropolitanas utiliza a modalidade de consórcios para implementar alguma política pública. Como mostra o quadro abaixo:

Quadro 06 – Presença e Ausência de Consórcios Públicos em Regiões Metropolitanas

Públicos

Região UF Região UF

Macapá AP Rio Branco AC

RIDE Juazeiro-Petrolina BA-PE Maceió AL

Fortaleza CE Manaus AM

Vitória ES Salvador BA

Goiânia GO Brasília DF

São Luís MA RIDE DF DF

Belo Horizonte MG Boa Vista RR

Vale do Aço (Ipatinga) MG Porto Alegre RS Campo Grande MS Vale do Itajaí (Blumenau) SC

Cuiabá MT Carbonífera (Criciúma) SC

Belém PA Palmas TO

João Pessoa PB

Recife PE

RIDE Teresina PI-MA

Curitiba PR Londrina PR Maringá PR Rio de Janeiro RJ Porto Velho RO Florianópolis SC Foz do Itajaí SC Lages SC Norte/Nord.Catarinense SC Tubarão SC Aracaju SE Baixada Santista SP Campinas SP São Paulo SP Fonte: IBGE, 2009

O quadro 09 mostrou que 28 (vinte e oito) espaços de características metropolitanas possuem pelo menos um Consórcio Público. E somente 11 (onze) delas não possuem consórcio. Há que se destacar que tais espaços urbanos têm diferentes classificações, conforme o Observatório das Metrópoles (2009), podendo ser Regiões Metropolitanas, Espaços Metropolitanos, Regiões de Desenvolvimento, e outros.

Dentre os consórcios das Regiões Metropolitanas, destaque para os setores de Saúde, Educação, Habitação e Meio Ambiente. Ressalta-se que, por vezes, em

uma determinada região há o registro de mais de um consórcio. Isto não significa que todas estas áreas são fundamentalmente de caráter cooperativo, mas sim, que os municípios dessas áreas visualizam no modelo de consórcio uma forma de captar mais recursos externos, bem como assegurar estabilidade jurídica para os projetos específicos.

Autores como Spink e Arretche (2005) contrapõe os consórcios, associações horizontais e voluntárias entre os municípios, às Regiões Metropolitanas, classificadas como instituições top-down criadas por lei federal ou estadual (de cima para baixo).

Este fator é colocado como um elemento que facilitaria os bons resultados dos consórcios em RMs. E de fato o modelo cooperativo de consórcios, como prevê a lei 11.107/2005, possui dispositivos que levam a esta conclusão. Entretanto, a realidade de algumas regiões mostra que os consórcios não são a vanguarda “salvadora” dos dilemas metropolitanos.

Spink (2005) destaca ainda que os consórcios foram uma estratégia de implementação de políticas públicas porque as instituições metropolitanas não estavam funcionando, mas os consórcios só continuariam sendo uma opção para as RMs enquanto eles funcionassem.

Na realidade os problemas metropolitanos afetam os consórcios e o impedem de se tornar a solução dos problemas das RMs. Portanto, as diferenças econômicas e políticas dos municípios, bem como a sua visão localista representam o contraponto entre efetividade dos consórcios em termos legais com a baixa efetividade do cumprimento das contrapartidas obrigatórias aos membros consorciados.

Ou seja, s consórcios possuem prerrogativas legais e teóricas para gerar ação coletiva nas RMs, mas o descumprimento das regras e centralização do poder nas mãos dos membros com maior força política e econômica são fatores que impedem a continuidade dos consórcios.

Em áreas onde os municípios são fortes econômica e politicamente as relações de cooperação ocorrem de forma mais equilibrada e até o ponto de os membros perceberem vantagens no consórcio, como no caso do ABC paulista. Estas relações de cooperação são observadas também quando há um histórico de cooperação na região, como no caso do Grande Recife, ou quando há um

empreendedor político bastante interessado em estruturar um consórcio, como no CINPRA – Maranhão.

Por fim, é notório que os Consórcios Públicos e as Regiões Metropolitanas são arranjos de prerrogativas colaborativas, mas com significativas diferenças. Ainda que os consórcios consigam relevantes resultados em específicas políticas públicas, os dilemas complexos das RMs ainda carecem de uma postura mais colaborativa dos municípios.