Administração Indireta

A Administração Indireta é representada pelo conjunto de pessoas jurídicas de direito público e/ou privado que possuem capacidade de autoadministração. Representa o conceito de Administração Descentralizada.

A Administração Indireta é integrada pelo conjunto de autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista, ou seja, pelas pessoas administrativas. Assim, os conceitos de Administração Pública Indireta, de Administração Descentralizada e de Entidades Administrativas confundem-se.

A seguir, iremos transcrever as características comuns de todas as pessoas jurídicas integrantes da estrutura da Administração Indireta, para, posteriormente, comentarmos uma a uma tais entidades.

2.2.1 Características Comuns das Entidades da Administração Indireta • Resultam da descentralização por outorga (ou por serviço);

• Possuem personalidade jurídica própria; • Patrimônio próprio;

• São criadas por lei específica ou possuem a criação autorizada por lei específica (CF, art. 37, XIX);

• Como regra, sujeitam-se às regras de licitação e contratos (Lei nº 8.666/93) e a concurso público;

• De acordo com o novo Código Civil, não se sujeitam à falência (regime falimentar); • Relação de vinculação (e não subordinação!) à Administração Direta.

CUIDADO!

A relação existente entre as entidades administrativas (Administração Indireta) e as entidades políticas (Administração Direta) não é de subordinação, mas sim de vinculação (ou tutela ou supervisão ministerial ou controle finalístico)

Cabe ressaltar que, na desconcentração administrativa, existe uma relação hierárquica entre os diversos órgãos integrantes da estrutura administrativa, porém, na descentralização administrativa, não há tal relação.

Por fim, destacamos que as entidades integrantes da Administração Indireta, não sendo subordinadas hierarquicamente à entidade estatal-matriz, não estão submetidas ao controle hierárquico, sendo sujeitas apenas ao controle finalístico de sua administração e da conduta de seus dirigentes.

Controle hierárquico é aquele decorrente do escalonamento vertical dos órgãos do Executivo, em que os inferiores estão subordinados aos superiores, daí decorrendo que os órgãos de cúpula têm sempre o controle pleno dos subalternos, independentemente de norma que o estabeleça.

Já por controle finalístico entenda-se aquele no qual não há fundamento hierárquico, porque não há subordinação entre a entidade controlada e a autoridade ou órgão controlador. É um controle de verificação do enquadramento da instituição no programa geral do Governo, para o atingimento das finalidades da entidade controlada.

a) Autarquias

São pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados do ente estatal que as criou; funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento.

Segundo Hely Lopes Meirelles, “A autarquia, sendo um prolongamento do Poder Público, uma longa manus do Estado, deve executar serviços próprios do Estado, em condições idênticas às do Estado, com os mesmos privilégios da Administração-matriz e passíveis dos mesmos controles dos atos administrativos”.

De forma resumida, temos as seguintes características nas autarquias: • Integram a estrutura da Administração Pública Indireta;

• Resultam da descentralização por outorga;

• Possuem personalidade jurídica de direito público, ou seja, sujeita-se a regime jurídico de direito público;

• Possuem patrimônio próprio, composto por bens públicos; • Os atos lesivos ao seu patrimônio estão sujeitos à ação popular;

• São tidas como um serviço público personificado;

• Estão vinculadas (e não subordinadas!) à pessoa política que as criou – tal relação de vinculação também é denominada de controle finalístico (e não hierárquico!) ou tutela ou supervisão ministerial, exercido nos termos e limites definidos em lei;

• Criadas ou extintas por lei específica (CF, art. 37, XIX); • Exercem atividade típica do Estado;

• Sujeitam-se à realização de concurso público e ao procedimento licitatório, como regra; • Regime de Pessoal: regime jurídico único estatutário, reestabelecido por medida cautelar

deferida pela Corte Suprema, no julgamento da ADI 2.135/DF, de 02 de agosto de 2007; • Juízo Competente: as autarquias federais, nos litígios comuns, terão suas causas

processadas e julgadas na Justiça Federal, já as autarquias estaduais e municipais terão suas causas processadas e julgadas na Justiça Estadual;

• As autarquias respondem de forma objetiva em relação ao dano causado pelos seus agentes, nessa qualidade, a terceiros (CF, art. 37, § 6º);

• Sujeitam-se à fiscalização do Tribunal de Contas (CF, art. 70).

Como exemplo de tais entidades temos o Banco Central do Brasil (Bacen), o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente (Ibama), entre outros.

b) Fundações Públicas

Entende-se como Fundação a entidade formada pela atribuição de personalidade jurídica a um patrimônio ou complexo de bens, para servir a determinado fim de utilidade pública ou em benefício da coletividade. Possui personalidade jurídica própria e natureza não lucrativa. No Direito Brasileiro, a expressão “fundação” requer certo cuidado, pois poderemos ter as fundações privadas, que são fiscalizadas pelo Ministério Público, guardando relação com o estudo do Direito Civil (Fundação da Xuxa, Fundação Roberto Marinho, etc); e as fundações públicas, que são objeto de estudo do Direito Administrativo, devendo ter suas atividades supervisionadas pela pessoa política responsável.

As fundações públicas podem possuir personalidade jurídica de direito público (quando criada diretamente por lei) ou de direito privado (quando a lei meramente autorizar sua criação), mas, sempre que instituída pelo Poder Público, será fundação pública. No caso das fundações públicas de direito público (as denominadas fundações autárquicas ou autarquias fundacionais), são válidas as mesmas considerações acerca das autarquias.

Quanto ao juízo competente, embora haja divergência doutrinária, a corrente majoritária é que as fundações públicas federais de direito público ou privado possuem o foro da Justiça Federal.

Destacamos que a professora Maria Sylvia di Pietro utiliza a expressão “patrimônio público personificado” para designar as fundações públicas.

Como exemplo de fundações públicas, podemos citar a Fundação Rio Zôo (do Município do Rio de Janeiro), a Fundação IBGE, entre outras.

MACETE!

ÓRGÃO – Centros de Competência, sem personalidade jurídica

AUTARQUIA – Serviço Público Personificado

FUNDAÇÃO PÚBLICA – Patrimônio Público Personificado

c) Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista

Empresa pública é a entidade com personalidade jurídica de direito privado, integrante da Administração Indireta, instituída pelo Poder Público, mediante autorização legislativa específica, revestindo-se de qualquer das formas admitidas em Direito e com capital

exclusivamente público, para exploração de atividades econômicas ou execução de serviços públicos.

Sociedade de economia mista é a entidade com personalidade jurídica de direito privado, integrante da Administração Indireta, instituída pelo Poder Público, mediante autorização legislativa específica, revestindo-se sob a forma de sociedade anônima e com controle acionário do Poder Público, para exploração de atividades econômicas ou execução de serviços públicos.

As empresas públicas e as sociedades de economia mista possuem as seguintes características comuns:

• Personalidade jurídica de direito privado (sem as prerrogativas de direito público); • Criação por autorização legislativa específica;

• Objeto: atividade econômica ou prestação de serviço público;

• Regime de pessoal: celetista (trabalhista), mas o ingresso depende previamente de concurso público.

• Estão sujeitas às regras gerais de licitação (Lei nº 8.666/93), porém poderão ter seu próprio estatuto, quando seu objeto for atividade econômica (CF, art. 173, § 1º, III)

• Estão sujeitas a um regime híbrido, ou seja, seguem regras do direito público (concurso público e licitação, por exemplo) e regras do direito privado (obrigações trabalhistas, por exemplo).

Já como distinções entre elas, podemos apontar as seguintes:

Distinções ^{Sociedade de Economia} _Mista Empresa Pública Forma Societária ^{somente S.A. (Sociedade} _Anônima) Qualquer forma (inclusive S.A.)

Composição do Capital Majoritariamente público Exclusivamente Público

Foro Processual* Justiça Estadual (U/E/DF/M) ^{Justiça Federal (União) ou} _{Justiça Estadual (E/DF/M)}

Exemplos ^{Banco do Brasil, Petrobras,} Instituto de Resseguros do Brasil (IRB), entre outros

Correios, Caixa Econômica Federal (CEF), entre outras

* No caso de causas trabalhistas, o foro é o mesmo – Justiça do Trabalho