a) Controle Interno: este controle é aquele exercido dentro de um mesmo Poder (Executivo, Legislativo e Judiciário), é o que as chefias exercem sobre seus próprios subordinados. Ex.: As autoridades superiores, controlando os atos de seus subordinados (relação hierárquica) ou do Ministério da Previdência sobre o INSS (relação de vinculação)
A Constituição Federal determina, em seu art. 74, que os Poderes mantenham sistema de controle interno, cabendo aos responsáveis pelo controle interno dar ciência ao Tribunal de Contas das irregularidades conhecidas, sob pena de responsabilização solidária.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência,
da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
b) Controle Externo: é aquele controle exercido por um Poder sobre os atos administrativos praticados por outro Poder.
Exs.:
• sustação, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (Poder Legislativo » Poder Executivo) – CF, art. 49, V;
• julgamento anual, pelo Congresso, das prestações de contas do Presidente e a apreciação dos relatórios sobre a execução dos planos de governo (Poder Legislativo » Poder Executivo); • auditoria realizada pelo TCU sobre as despesas realizadas pelo Executivo e Judiciário federal
(Poder Legislativo » Poderes Executivo e Judiciário).
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o controle finalístico é um controle externo; porém, para Celso Antônio Bandeira de Mello, é um controle interno.
c) Controle Popular: em virtude de a Administração dever sempre atuar visando à satisfação do interesse público, nada mais lógico ou necessário do que a existência de mecanismos, constitucionais, à disposição dos administrados que possibilitem a verificação da correta atuação da Administração.
Exs.:
• o art. 31, § 3º da CF determina que as contas dos Municípios fiquem (por 60 dias, anualmente) à disposição de qualquer contribuinte, o qual poderá questionar sua legitimidade;
• o art. 5º, LXXIII da CF estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular;
• o art. 74, § 2º da CF estatui que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato à parte legítima para denunciar irregularidades perante o TCU;
• o art. 37, § 3º dispõe sobre a participação do usuário junto à Administração Pública. 2) Conforme MOMENTO DO EXERCÍCIO:
a) Controle Prévio ou Preventivo (A Priori): diz-se prévio quando exercido antes do início da prática, ou antes, da conclusão do ato administrativo.
Exs.:
• autorização do Senado para que a União, Estados, DF e Municípios contraiam empréstimos externos (CF, art. 52, V);
• aprovação pelo Senado da escolha de ministros dos Tribunais Superiores, Procurador-Geral da República, Presidente do Bacen, etc. (CF, art. 52, III);
• concessão de liminar em Mandado de Segurança preventivo.
b) Controle Concomitante: é exercido durante a realização do ato e permite a verificação da regularidade de sua formação.
Exs.:
• realização de auditoria durante a execução do orçamento;
• acompanhamento de um concurso pela corregedoria competente.
c) Controle Subsequente ou Corretivo (A Posteriori): talvez a mais comum das modalidades, é exercido após a conclusão do ato e possibilita a correção de defeitos, sua anulação ou ratificação.
Exs.:
• homologação de um procedimento administrativo;
• sustação, pelo Congresso, de ato normativo do Poder Executivo; • controle judicial dos atos administrativos, em regra.
3) Quanto ao ASPECTO CONTROLADO:
a) Controle de Legalidade ou de Legitimidade: verifica se o ato foi praticado em conformidade com a lei, é corolário do Princípio da Legalidade. Pode ser exercido pela própria Administração (interno – princípio da autotutela) ou pelos poderes Judiciário e Legislativo (externos). Ex.: apreciação de Mandado de Segurança pelo Judiciário; análise de admissão de pessoal pelo TCU, etc.
Basicamente, o controle de legalidade dos atos administrativos poderá resultar na sua confirmação (homologação, visto, aprovação) ou na sua rejeição (anulação).
Tradicionalmente, para os principais autores, os atos só podiam ser válidos ou nulos (aqueles não passíveis de correção e incapazes de produzir efeitos, exceto aos terceiros de boa-fé). Com a edição da Lei nº 9.784/99, que regulou, de forma genérica, os processos administrativos na esfera federal, passou a ser expressamente admitida a convalidação, em seu art. 55, no caso de atos administrativos que possuam vícios sanáveis. Portanto, hoje, podemos ter como resultados do controle de legalidade: a anulação ou a convalidação. As hipóteses para a convalidação são:
a) Quando os efeitos do ato viciado forem favoráveis ao administrado de boa-fé, a Administração dispões de 5 anos para anulá-lo, findo este prazo sem manifestação da Administração convalidado estará o ato (convalidação tácita);
b) Por iniciativa da Administração, quando dos defeitos do ato não resultem lesão ao interesse público ou a terceiros (convalidação expressa).
b) Controle de Mérito: visa verificar a eficiência, a oportunidade e a conveniência do ato controlado. Compete, em regra, ao Poder que editou o ato. Como regra, a análise da oportunidade e conveniência da prática do ato administrativo, pelo próprio Poder que o editou, resultará na revogação do ato administrativo.
Em casos excepcionais e expressos na CF, o Poder Legislativo pode exercer controle de mérito sobre atos praticados pelo Executivo (art. 49, X da CF). Nesses casos excepcionais, o Legislativo irá anular, e jamais revogar, o ato administrativo.
CF, art. 49 – É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
Quanto ao controle de mérito pelo Poder Judiciário, quanto aos atos praticados por outros Poderes, entendia-se, tradicionalmente, que não era possível; porém, modernamente, entende-se que o Poder Judiciário, com baentende-se nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, exerce um controle de legitimidade sobre o mérito dos atos praticados. É importante ressaltarmos, que, nesse caso, também não se trata de revogação de um ato de outro Poder pelo Poder Judiciário, mas sim de um caso de anulação, baseando-se nos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Ex.: invalidação de atos administrativa de aplicação de penalidade disciplinar por entendimento de desproporcionalidade entre a sanção e os motivos declarados.
4) Quanto à AMPLITUDE
a) Controle Hierárquico: é um controle interno típico do Executivo e resulta do escalonamento vertical dos órgãos da Administração Direta ou das unidades integrantes das entidades da Administração Indireta. Em razão de sua natureza, é dito pleno ou irrestrito, permanente e automático (não necessitando de norma específica ou autorizativa). É apto para verificar legalidade e/ou mérito e para o seu exercício são necessárias as faculdades de supervisão, coordenação, orientação, fiscalização, aprovação, revisão e avocação.
Está relacionado ao Poder Hierárquico, próprio da estrutura administrativa dos órgãos e das entidades integrantes da Administração Direta e Indireta. Como só há hierarquia no desempenho das funções administrativas do Estado, diz-se que só há hierarquia nos Poderes Legislativo e Judiciário quando desempenham suas funções administrativas, ou seja, atípicas.
b) Controle Finalístico: é aquele exercido pela Administração Direta sobre a Administração Indireta, baseada na relação de vinculação. É denominado Supervisão Ministerial. Depende de norma legal que estabeleça: os meios, os aspectos, as ocasiões, as finalidades e a autoridade controladora. Tal forma de controle é conhecida como controle finalístico ou tutela ou supervisão ministerial ou vinculação ou controle teleológico.
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o controle finalístico é um controle externo; porém, para Celso Antônio Bandeira de Mello, é um controle interno.
1. CONTROLE ADMINISTRATIVO
É aquele exercido pela própria Administração sobre os seus atos, analisando aspectos relativos ao mérito dos atos administrativos e aos aspectos de legalidade. É realizado pelo Executivo e pelos órgãos administrativos do Legislativo e do Judiciário. É derivado do poder-dever de autotutela que a Administração detém sobre seus atos e agentes. Caracteriza-se um controle interno e de forma geral se dá mediante fiscalização (a pedido ou de ofício) hierárquica ou recursos administrativos. Conforme o órgão que o realize podemos ter:
• Controle hierárquico próprio: é aquele realizado pelos órgãos superiores sobre os inferiores,
pelas chefias sobre os subordinados, pelas corregedorias sobre órgão e agentes sujeitos à sua correição, etc. Ou seja, é aquele realizado dentro de um mesmo órgão;
• Controle hierárquico impróprio: é aquele realizado por órgãos especializados no
julgamento de recursos, ocorrendo quando o recorrente se dirige a órgãos estranhos àquele que originou o ato impugnado. Neste caso, não existe entre o órgão controlado e o controlador uma relação de hierárquica de subordinação. Ex.: Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda recebendo recursos contra a Delegacia de Julgamento da Receita Federal.
• Controle finalístico: realizado pela Administração Direta sobre a Administração Indireta,
é principalmente realizado pelos Ministérios sobre as entidades a eles vinculadas. Está prevista no Decreto-Lei nº 200/67.
2. CONTROLE LEGISLATIVO:
O controle legislativo, ou parlamentar, é exercido pelos órgãos legislativos ou pelas comissões parlamentares sobre determinados atos do Executivo e somente se verifica nas situações e nos limites expressamente previstos na CF (princípio da independência e harmonia dos poderes – clausula pétrea). Trata-se de controle externo e político, podendo ater-se aos aspectos de legalidade ou de conveniência pública.
Exs.:
• compete ao Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta (art. 49, X da CF); • compete ao Congresso Nacional sustar os atos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa (art. 49, V da CF) – este controle é só de legalidade e não de mérito;
• as CPIs terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais e serão criadas para apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao MP, para que este promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (art. 58, § 3º da CF).