Administração Pública e Estado

O estudo da administração pública72, compreendendo estrutura e atividades, segundo MEIRELLES (2004, p. 52-63), remete ao conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepção, organização e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administrados.

O autor entende que é administrativo o “(...) sistema adotado pelo Estado para a correção dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo Poder Público em qualquer dos seus departamentos de governo”.

Vigem, atualmente, no mundo, dois sistemas: o sistema contencioso administrativo (sistema francês) e o sistema judiciário ou de jurisdição única (sistema inglês). O primeiro, nas palavras de MEIRELLES (2004, p.53), “encontrou ambiente propício durante a Revolução Francesa (1789), (...) que, imbuída de liberalismo e ciosa da Independência dos Poderes, pregada por Montesquieu, encontrou ambiente propício para separar a justiça comum da administração”.

Assim, as funções judiciárias são distintas e permanecerão separadas das funções administrativas. Não poderão os juízes, sob pena de prevaricação, perturbar, de qualquer maneira, as atividades dos corpos administrativos.

Firmou-se então, na França, o administrador-juiz. Os atos da administração se sujeitam unicamente à jurisdição especial do contencioso administrativo, que

72 _{A administração pública (no sentido instrumental amplo) é constituída pelas entidades estatais}

(entidades com autonomia política, além da administrativa e financeira: União, os Estados- membros, os municípios e Distrito Federal); demais pessoas jurídicas instituídas ou autorizadas a se constituírem por lei (autarquias, fundações empresas governamentais e entidades paraestatais) (MEIRELLES, 2004, p. 62).

gravita em torno da autoridade suprema do Conselho de Estado73 (orientação mantida pela constituição vigente, de 4.10.58).

Já o sistema judiciário é aquele em que todos os litígios – de natureza administrativa ou de interesse exclusivamente privado - são resolvidos judicialmente pela justiça comum, ou seja, por juízes e tribunais do Poder Judiciário. Tal sistema é originário da Inglaterra, de onde se transplantou para os Estados Unidos da América do Norte, Bélgica, Romênia, México, Brasil e outros países.

Não existe, pois, no sistema anglo-saxônico, que é o da jurisdição única (da justiça comum), o contencioso administrativo do regime francês. Toda controvérsia, litígio ou questão entre particular e administração resolve-se perante o Poder Judiciário (que é o único competente para proferir decisões com autoridade final e conclusiva da justiça comum).

O Brasil adotou, desde a instauração da primeira República (1891), o modelo do Direto Público Norte-Americano; conseqüentemente, o sistema da jurisdição única (a do controle administrativo pela justiça comum). Portanto, “vicejam órgãos e comissões com jurisdição administrativa, parajudicial, mas suas decisões não têm caráter conclusivo para o Poder Judiciário, ficando sempre sujeitas a revisão judicial” (MEIRELLES, 2004, p. 58).

O modelo de Estado federal brasileiro foi inspirado nos Estados Unidos da América74. Porém, o Brasil75 não permitiu a autonomia dos entes integrantes da Confederação, como a do modelo original, que mantinha interesses comuns, mas independentes e soberanos entre si.

O conceito de Estado, segundo MEIRELLES (2004, p. 60), varia segundo o ângulo em que é considerado.

“Do ponto de vista sociológico, é corporação territorial dotada de um poder de mando originário (Jellinek); sob o aspecto político, é

comunidade de homens, fixada sobre um território, com potestade

73 _{No sistema francês, todos os tribunais administrativos sujeitam-se direta ou indiretamente ao}

controle do Conselho de Estado, que funciona como juízo de apelação, como juízo de cassacão e, excepcionalmente, como juízo originário e único para determinados litígios administrativos, pois que dispõe de plena jurisdição em matéria administrativa.

74 _{Os Estados Unidos da América, no ano de 1787, com o objetivo de aprimorar a união das treze}

colônias que se haviam proclamado independentes da Inglaterra, criaram uma confederação com interesses comuns, mas independentes e soberanos entre si. Para Freitas, apud CAMARGO (2002, p. 33), a formação do Estado federal nos Estados Unidos deu-se pela união das colônias que optaram por abrir mão da sua soberania em prol de um só Estado, mais forte e poderoso.

75 _{No Brasil, os caminhos da formação do Estado brasileiro foram traçados no Império. O Estado era}

superior de ação, de mando e de coerção (Malberg); sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana (Biscaretti di Ruffia); na conceituação do nosso Código civil, é pessoa jurídica de direito Público Interno (art. 41, I). Como ente personalizado, o Estado tanto pode atuar no campo de Direito Público como no do Direito Privado, mantendo sempre sua única personalidade de Direito Público, pois a teoria da dupla personalidade do Estado acha-se definitivamente superada.”

Esse é o Estado de Direito, ou seja, o Estado juridicamente organizado e obediente às suas próprias leis.

Estado federal, em Mouskheli76, apud CAMARGO (2002, p. 32), é aquele que “se caracteriza por uma descentralização de forma especial e de grau elevado que se compõe de coletividades-membros dominadas por ele, mas que possuem autonomia constitucional, bem como participam da formação da vontade federal, distinguindo-se dessa maneira de todas as demais coletividades públicas inferiores”. Com essa compreensão, a repartição de competência é tida por BARACHO (1986, p. 25) como essencial à definição jurídica da Federação. No entanto, Antunes77,

apud CAMARGO (2202, p.33), lembra que “o sistema federativo adotado no Brasil

(...) cria situações que não são juridicamente muito claras e que precisam de um estudo cuidadoso para a sua correta compreensão”. A autonomia estadual sempre foi tímida78.

Sendo o Brasil uma federação, constituindo-se em Estado Democrático de Direito, formado pela união indissolúvel dos Estados-membros, Distrito Federal e municípios, a sua administração há de corresponder, estruturalmente, aos postulados constitucionais79_.

Assim, o comando da administração compete, nos três níveis de governo – federal, estadual e municipal –, ao respectivo Chefe do Executivo (presidente da República, governador e prefeito). Os entes da Federação exercitam os poderes que

76 _{MOUSKHELI, M. Teoria Jurídica do Estado Federal. Traduzido do original francês por Armando}

Lázaro, y Ros, México: Ed. Nacional, 1981, p.149.

77 _{ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 1996. p. 53.}

78 _{Até o advento do Dec. Lei n}o _{200, de 25.2.67, a organização administrativa federal pecava pela}

excessiva concentração de distribuições nos órgãos de cúpula, agravada pela falta de racionalização dos trabalhos de coordenação dos serviços, ineficientes e morosos, em decorrência de uma burocracia inútil e custosa, que alongava a tramitação dos processos e retardava as decisões governamentais, pela subordinação das atividades-fim (grifos do autor) às atividades–

meio (grifos do autor) (MEIRELLES, p. 707).

79 _{Cabe ressaltar que a integração dos municípios como entidades estatais integrantes da Federação}

é uma peculiaridade brasileira (MEIRELLES, p. 706). SILVA, José Afonso da. Curso de Direito

lhes são conferidos, explícita ou implicitamente, pela Constituição da República, dentro das respectivas áreas de atuação. A organização da administração estadual e municipal segue, em linhas gerais, a da federal, por força de mandamento constitucional (artigos 18, 25 e 29).

Opera-se ainda no Brasil, diante de sua extensão territorial e complexidade, a descentralização institucional. Esta é meramente administrativa, com distribuições de funções políticas e de interesse coletivo a entes autárquicos e estatais (MEIRELLES, 2004, p. 705-708).