ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SEUS CONCEITOS, ENTES

A Administração Pública pode ser entendida como o conjunto das atividades diretamente destinadas à execução das tarefas ou incumbências consideradas de interesse público ou comum, numa coletividade ou numa organização estatal

(BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2000, p.10).

Segundo Di Pietro (2010, p.50), dois sentidos podem ser atribuídos ao termo administração pública:

a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa;

b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração pública é a própria função administrativa que incumbe, predominan- temente, ao Poder Executivo.

Consoante é o entendimento de Meirelles (1994), para quem a administração pública em sentido formal é representada pelos órgãos instituídos pelo governo e, no sentido material, corresponde às funções necessárias à execução do serviço público, conforme suas próprias palavras:

Em sentido formal é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em beneficio da coletividade (MEIRELLES, 1994, p.60).

Pelo que foi apresentado, o Estado é constituído pela lei, pelas políticas públicas e também pela administração pública, entendida como organização pública soberana. Organização esta formada e dirigida por oficiais públicos eleitos e não eleitos, que se constitui por políticos, servidores públicos e militares, cabendo aos primeiros a definição da lei e das políticas públicas e, aos segundos, participar dessa formulação de políticas e executá-las (BRESSER-PEREIRA, 2011, p.4).

Ao se observarem as definições de administração pública, especialmente em relação à acepção operacional referenciada por Meirelles (1994), tem-se o entendimento de que o Estado assume a responsabilidade, junto à sociedade, de prestar ou promover a prestação dos serviços públicos.

Necessário se faz, no entanto, definir serviço público dentro do contexto do Estado e da sociedade. Nesse intuito, Bandeira de Mello apresenta uma definição, conforme exposto a seguir:

Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais – instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo. (BANDEIRA DE MELLO, 2009, p.632).

Quanto ao conceito de serviço público, Di Pietro (2010, p.103) chama atenção para a "distinção entre serviço público propriamente dito e as demais atividades administrativas de natureza pública sob a responsabilidade do Estado, como polícia, fomento e intervenção".

Sob este viés, a autora define serviço público como sendo:

toda atividade material que a Lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público (DI PIETRO, 2010, p.103).

No que se refere aos entes que compõem a Administração Púbica Brasileira, o art. 4.º, do Decreto n.º 200/67, com redação dada pela Lei n.º 7.596/87, expressa que são eles:

I - A administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; II - A administração indireta, que compreende as seguintes categorias de

entidades dotadas de personalidade jurídica própria: a) autarquias;

b) empresas públicas;

c) sociedades de economia mista e

d) fundações públicas (BRASIL, 1967; BRASIL, 1987).

2.8.1 Princípios da Administração Pública

Os princípios da administração pública devem ser compreendidos como regras norteadoras da ação dos agentes públicos.

Segundo Alexandrino e Paulo (2009, p.269), "princípios são as ideias centrais de um sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo-lhes um sentido lógico, harmonioso e racional [...]".

Os princípios basilares da administração pública fazem parte do artigo 37 da Constituição de 1988, mas aí não se encerram.

Observe-se, no quadro 15, que o Decreto-Lei 200/1967 já estabelecia, em seu Artigo 6.º, os princípios segundo os quais "as atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais":

Princípios Descrição

1. Planejamento Ação do governo conforme planejamento preestabelecido para promover o

desenvolvimento econômico e social e a segurança nacional. O planejamento se fará por meio de: plano geral de governo; programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual; orçamento-programa anual; e programação financeira de desembolso. 2. Coordenação Ação integrada para evitar duplicidade de atuação e consequente desperdício de

recursos. A coordenação será feita em todos os níveis da administração pública: chefias, reuniões de ministros, presidente da República.

3. Descentralização Delegação a terceiros das atividades públicas ou de utilidade pública, com o dever de fiscalizá-los. O Estado atuará indiretamente. A descentralização se dará: dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução (desconcentração); da Administração Federal para as unidades federadas, quando devidamente aparelhadas e mediante convênio; da Administração Federal para a esfera privada, mediante contratos e/ou concessões.

4. Delegação de Competência Transferência de competência a subordinados, indicando: autoridade delegante, autoridade delegada e atribuições objeto de delegação. É facultativo e transitório e obedece à oportunidade e conveniência.

5. Controle Controle da chefia (entre os subordinados), das auditorias (dentro do próprio órgão) e do Sistema de Controle Interno (para controlar dinheiro e bens públicos).

Quadro 15 - Princípios Fundamentais da Administração Pública segundo o Decreto-Lei 200 de 1967

Fonte: Elaboração da autora a partir do Decreto-Lei 200/1967, artigo 6.º (BRASIL, 1967); Carvalho Filho (2009 p.426).

Por sua vez, o artigo 37 da Constituição Federal de 1988 estabelece princípios da administração pública, tais como se apresentam no quadro 16:

Princípios Descrição

I. Legalidade A lei do Processo Administrativo Federal exige que a administração pública atue conforme a lei e o Direito, ou seja, fazer somente que está expresso nas normas. II. Impessoalidade As ações devem estar orientadas para o interesse coletivo em detrimento ao

interesse de particulares, próprios ou de terceiros, sob pena de o ato ser considerado nocivo ao interesse público e de ser considerado nulo ou sem efeito. III. Moralidade Torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da Administração,

determinando que o ato e a atividade da administração pública devem obedecer não só à lei, mas também à moral.

IV. Publicidade Refere-se à publicação oficial dos atos administrativos a fim de que produzam os efeitos externos, e à exigência de transparência da atividade administrativa como um todo, o que permite o controle popular das atividades da administração. V. Eficiência A EC n.º 19 trouxe para o texto constitucional o princípio da eficiência, que obrigou

a administração pública a aperfeiçoar os serviços e as atividades que presta, buscando otimização de resultados e visando atender ao interesse público com maior eficiência.

Quadro 16 - Princípios Constitucionais da Administração Pública

O Direito Administrativo também prevê outros princípios, ilustrados no quadro 17, aos quais também se submete a administração pública. São denominados princípios gerais ou infraconstitucionais, por não constarem necessária e diretamente do texto constitucional, mas de outras legislações.

Esses princípios norteiam toda e qualquer situação, orientam a expedição de atos administrativos, a edição de atos normativos, a condução dos processos e a celebração dos contratos (USP, FEA, 2013, p.13).

Princípios Descrição

1. Princípio da Razoabilidade O Poder Público está obrigado, em seus atos, a obedecer à pertinência em relação à previsão abstrata da lei e os fatos em concreto trazidos à sua apreciação.

2. Princípio da Presunção de Legitimidade Os atos da administração presumem-se legítimos, até prova em contrário.

3. Princípio da Isonomia ou Igualdade Formal "Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza [..]." (art. 5.º da Constituição Federal). A

igualdade não exclui a desigualdade de tratamento indispensável em face da particularidade da situação. 4. Princípio da Motivação Motivar pode ser entendido de duas maneiras: 1. como ato

de imposição de penalidade, que mencionará o fundamento legal (dispositivos em que o administrador baseou sua decisão) e 2. como causa da sanção disciplinar (fatos que levarão o administrador a aplicar o dispositivo legal para aquela situação concreta).(art. 140 da Lei 8.112/90).

5. Princípio da Supremacia do Interesse Público

Os interesses públicos têm supremacia sobre os interesses individuais; é a essência do regime jurídico administrativo.

6. Princípio da Autotutela A administração pública tem a prerrogativa de rever seus próprios atos, podendo revogá-los por razões de

conveniência ou oportunidade (quando inoportunos ou inconvenientes).

7. Princípio da Indisponibilidade do Interesse e dos Bens Públicos

Estes não pertencem à administração, a qual cabe apenas a gestão dos mesmos em prol da coletividade.

8. Continuidade do serviço público O serviço público destina-se a atender necessidades sociais. A execução de um serviço público não pode ser interrompida (art. 37, VII, da CF1988).

Quadro 17 - Princípios Gerais da Administração Pública