Avaliação da Governança Pública

O estudo do tópico anterior – políticas públicas – apresentou um breve panorama de como se dá a formulação e implementação das políticas públicas e, de modo mais compatível com os fins desta pesquisa, expôs a necessidade de avaliar resultados e corrigir o rumo das políticas públicas implementadas, uma vez que, conforme palavras de Frey (2000, p.228), "muitas vezes, os resultados e impactos reais de certas políticas não correspondem aos impactos projetados na fase da sua formulação".

Em função de o campo de estudo da política pública ser bastante abrangente e incluir atores sociais diversos (indivíduos, instituições, grupos de interesses), faz-se necessária a delimitação do seu entendimento.

Para os fins desta pesquisa, política pública deverá ser entendida, segundo a visão de Castanhar (2006), como o "conjunto de programas ou objetivos que têm o Governo em determinada área, com consequência de fatos e decisões que implicam certa evolução ou modificação da realidade".

Também foi explorado neste marco teórico o caráter dual da governança, que tanto pode referir-se ao processo político de "identificação de necessidades e construção de objetivos (ou políticas) quanto à efetividade de sua implantação, assegurando aos interessados legítimos (stakeholders) influenciar e conhecer seus resultados" (FONTES FILHO; LOUZADA, 2009, p.1).

Infere-se, assim, que ao propor mecanismos de avaliação para a governança pública, também se estará disponibilizando os meios para incentivar o

maior controle social sobre as políticas públicas, bem como aquele executado pelos órgãos de controle externo e interno, quanto ao atendimento às reais necessidades da sociedade.

Cohen e Franco (2007, p.77) definem a avaliação como "atividade que tem como objetivo maximizar a eficácia dos programas na obtenção de seus fins e a eficiência na alocação de recursos para a consecução dos mesmos".

Segundo a OCDE, para se consolidar e promover a boa governança depende-se de avaliações consistentes da implementação de políticas públicas, de forma a permitir que a sociedade, os formuladores de políticas e os agentes públicos tenham condições de avaliar os efeitos das ações adotadas e identifiquem eventuais medidas corretivas a serem adotadas (OCDE, 2011, p.17).

Para Longo (2011), ao se buscar o desenvolvimento de indicadores de governança é importante levar em conta alguns critérios de análise, como:

a) O impacto social das ações governamentais em relação às expectativas dos cidadãos, que vão muito além do controle administrativo ou interesses instrumentais da Administração;

b) A eficiência, na medida em que as políticas reflitam o adequado retorno social em função da utilização de recursos escassos;

c) A transparência, que permita uma prestação de contas efetiva da autoridade pública, em termos de acesso e qualidade das informações disponibilizadas;

d) O respeito pela diversidade e inclusão social e igualdade para os grupos desfavorecidos;

e) Confiabilidade dos dados, que evidenciem uma relação observável entre as políticas avaliadas e os resultados observáveis;

f) O tratamento justo e imparcial dos cidadãos e o respeito pela legalidade e inclusão social; tomada de decisões democrática e cidadã e engajamento das partes interessadas;

g) Política de Sustentabilidade (LONGO, 2011, p.6).

Face ao exposto neste referencial teórico, concorda-se com Longo (2011) quando afirma que na gestão política é possível o alcance da legitimidade junto aos políticos e a população.

Nesse sentido, a gestão da eficiência, eficácia e efetividade no trato dos recursos resulta em um aprimoramento capaz de viabilizar a boa governança. A

prática da avaliação promove a racionalização na implementação dos programas e projetos governamentais.

Em contraponto, a não adoção de controles e de metodologias de avaliação geralmente leva a um gasto ineficiente e ao desperdício dos recursos escassos.

No quadro 36 elencam-se as definições dos termos eficiência, eficácia e efetividade sob a dimensão da administração para resultados, tal qual o entendimento de Martins e Marini (2010, p.79), os quais consideram que um desempenho ótimo deve ser eficiente, eficaz e efetivo:

Dimensão Descrição

Eficiência Relação entre os produtos/serviços gerados com os insumos empregados, usualmente sob a forma de custos ou produtividade.

Eficácia Refere-se à quantidade e qualidade de produtos/serviços entregues ao usuário (beneficiários diretos dos produtos/serviços da organização).

Efetividade Refere-se aos impactos gerados pelos produtos/serviços, processos ou projetos. A efetividade está vinculada ao grau de satisfação ou, ainda, ao valor agregado.

Quadro 36 - Eficiência, Eficácia e Efetividade sob a Dimensão da Administração para Resultados Fonte: Martins e Marini (2010, p.79).

Torres (2004, p.175) relaciona os conceitos de eficiência e efetividade às reformas gerenciais. Para o autor, eficiência tem foco na relação custo/benefício, e a efetividade na qualidade dos resultados e na necessidade de determinadas ações públicas.

Quanto à eficácia, Torres (2004, p.175) assegura que o conceito está associado simplesmente com o alcance de objetivos, sem levar em conta os meios e mecanismos utilizados para atingir tais objetivos.

Já para o conceito de eficiência, mais importante que o alcance dos objetivos é determinar como foram alcançados. É clara a preocupação com os meios utilizados, de forma que se busquem sempre os meios mais econômicos e viáveis de maximizar os resultados e minimizar os custos (TORRES, 2004, p.175).

Quanto à efetividade, é considerada o mais completo dos três conceitos, uma vez que se relaciona à necessidade de averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas ações governamentais, "não se relacionando estritamente com a idéia de eficiência, haja vista que nada mais impróprio para a Administração Pública do que fazer com eficiência o que simplesmente não precisa ser feito" (TORRES, 2004, p.175).

O autor também alerta que a averiguação da necessidade e oportunidade deve ser a "mais democrática, transparente e responsável possível, buscando sintonizar e sensibilizar a população para a implementação das políticas públicas"

(TORRES, 2004, p.175).

Ao encerrar este marco teórico cabe evidenciar o que leciona Gonçalves (2005, p.14), ao asseverar que "a governança não é ação isolada da sociedade civil buscando maiores espaços de participação e influência. Ao contrário, o conceito compreende a ação conjunta de Estado e sociedade na busca de soluções e resultados para problemas comuns".

Dessa forma, e conforme o entendimento de Matias-Pereira (2010a, p.125), a boa governança no setor público requer, entre outras ações, a prática da gestão estratégica associada à gestão política e à gestão da eficiência, eficácia e efetividade. O autor ainda assegura que é por intermédio dessa gestão estratégica que se cria o valor público, que se traduz pela capacidade da administração pública em atender de forma efetiva e tempestiva às demandas ou carências da população que sejam politicamente legitimadas e requeiram a geração de mudanças sociais (resultados) que modifiquem aspectos da própria sociedade.

A partir desta revisão teórica acredita-se ter fundamentado todas as definições, noções e conceitos necessários à resolução do problema de pesquisa e aos objetivos deste estudo, uma vez que se primou por uma busca profunda e criteriosa de autores considerados autoridades em suas áreas, tanto no Brasil como no exterior.

Essa exaustiva busca pelo entendimento dos fatos partiu da evolução histórica de Sociedade, de Governo e de Estado, a partir do Estado Moderno, fruto da própria natureza humana, segundo alguns, ou pelo contrato social, segundo outros, por meio do qual se abre mão, conscientemente, de uma porção da própria liberdade em troca da possibilidade de se viver em paz e segurança e prosperar reunidos em sociedade.

Naturalmente, com a evolução deste Estado surgiram necessidades de atendimento de demandas sociais cada vez maiores em um ambiente de relações

também cada vez mais complexo. Surge daí a necessidade de se exercer maior controle sobre a Administração Pública e sobre aqueles que, por delegação da maioria, foram postos no comando desse Estado em constante evolução.

Neste matiz observa-se, então, que um controle efetivo só acontece quando existe controle exercido tanto pelos entes públicos sobre si mesmos quanto sobre os demais, sendo indispensáveis também o controle externo e o controle social.

Em tempos recentes surge a Governança Pública e seus princípios norteadores a regular a ação dos gestores públicos. Para atingir seus objetivos regulatórios, esta governança praticada pelos entes públicos deve ser mensurada e avaliada. Assim, o desenvolvimento de um índice da avaliação, cujos procedimentos de construção são relatados no capítulo seguinte, torna-se salutarmente justificável.