Agentes da casa própria: o PMCMV e o Programa Casa Verde e Amarela

facilitar as condições de acesso à moradia, com o auxílio de subsídios e financiamentos, ou não, e gerou renda, emprego¹⁰⁸ e arrecadação¹⁰⁹ para o governo.

107 A terceirização na habitação implica na contratação pelo Estado de empresas especializadas na gestão e consultoria, desenvolvendo atividades tais quais: administração/gestão da concepção do projeto;

viabilização; implantação e operação.

108 Foram gerados cerca de 390 mil empregos/ ano em média, até dezembro de 2018 (Câmara Brasileira da Indústria da Construção, 2019).

109 Segundo relatório da Fundação Getúlio Vargas para a Abrainc, foram gerados pelo PMCMV, entre maio de 2009 e junho de 2018, R$163,4 bilhões entre tributos e impostos.

O PMCMV foi dividido em dois subprogramas: o Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR e o Programa Nacional de Habitação Urbano – PNHU.

Observa-se que o Programa Casa Verde e Amarela não está mais subdividido nesses dois subprogramas, apesar de ter a finalidade de promover a moradia a famílias que residem tanto em áreas urbanas quanto em rurais.

O PNHU possui quatro modalidades para produção da moradia: (1) PMCMV - oferta pública: para municípios até 50 mil habitantes; (2) PMCMV - Entidades, produção por meio de cooperativas habitacionais, associações e entidades privadas sem fins lucrativos para famílias que ganham até R$1.800,00 (sobre o MCMV- Entidades, ver item 1.4.4); (3) PMCMV - empresarial/ FAR, produção pelo setor imobiliário para famílias do faixa 1; e (4) PMCMV - empresarial/ FGTS, produção pelo setor imobiliário para famílias com renda das faixas 1,5, 2 e 3.

Apesar do poder público¹¹⁰ não ter participado ativamente da produção/execução da habitação do PMCMV, ele continuou sendo o responsável por promovê-la, exercendo as seguintes responsabilidades/atividades¹¹¹ nas diferentes faixas do Programa (CARDOSO e ARAGÃO, 2013; CEF, 2020):

(i) Fornecer diretrizes e parâmetros gerais, fixando regras e condições, definindo a distribuição dos recursos entre estados e municípios, acompanhando e avaliando o desempenho do programa (esfera federal, no âmbito do Ministério das Cidades, atual MDR e do Ministério da Economia¹¹²);

(ii) Participar do Programa por meio da assinatura de termo de adesão com a Caixa Econômica Federal - CEF (esfera municipal);

(iii) Facilitar a desoneração de tributos e aporte de recursos (esfera federal, estadual e municipal);

(iv) Promover flexibilização da legislação urbanística alterando o ordenamento territorial na esfera municipal. ;

110 O poder público ou Estado é representado pelas três esferas de governo: federal, estadual ou municipal.

111 As atividades dispostas nos itens (i), (iii), (iv), (vi) e (vii) também estão previstas para serem desempenhadas no âmbito do Programa Casa Verde e Amarela.

112 O Ministério da Economia é o responsável por rever os limites de renda dos beneficiários e fixar a remuneração da CEF pelas atividades exercidas no Programa (CEF, 2020).

(v) Definir localização, com a indicação de áreas priorizadas para a implantação dos empreendimentos habitacionais na esfera municipal;

(vi) Estabelecer regras gerais de seleção dos beneficiários (esfera federal, DF e municipal) e gerenciamento da demanda habitacional por meio de cadastros da população a ser beneficiada, selecionando e indicando os beneficiários para a CEF (esfera estadual, distrital e municipal);

(vii) Realizar o licenciamento dos empreendimentos na esfera municipal.

(viii) Promover, com exclusividade para o Faixa I, o acompanhamento social junto aos beneficiários do Programa na esfera municipal;

De forma a ter acesso ao PMCMV no município, os governos Estadual/

DF/Municipal assinavam o termo de adesão com a CEF, que, a partir desse momento passavam a receber proposta de compra de terreno e produção ou requalificação de empreendimento para análise. A Caixa avaliava a documentação e dava seguimento ao trâmite.

Observa-se que, de acordo com o Art. 4° do Decreto n°7.499/2011, tinham prioridade para projetos do PMCMV em áreas urbanas os locais que seguiam as seguintes características, de acordo com a regulamentação do Ministério das Cidades: (i) municípios que doaram o terreno para implantação do empreendimento habitacional do PMCMV, terreno este localizado em área urbana consolidada; (ii) município que fornecia medidas de desoneração tributária para as construções destinadas à HIS; (iii) municípios que estavam utilizando os instrumentos do Estatuto da Cidade (Lei n°10.257/2001) visando o controle da retenção das áreas urbanas ociosas. Já para a implantação dos empreendimentos, deviam seguir as seguintes regras: localização do terreno na malha urbana da cidade ou em área de expansão, observado o plano diretor; adequação ambiental do projeto; infraestrutura básica: comprometimento do poder público em oferecer equipamentos/ serviços básicos (educação, saúde, lazer e transporte público) para o novo empreendimento. Essas regras gerais eram aplicáveis para todas as faixas de renda.

No circuito de Promoção Privada de Produção Habitacional, o qual fazia parte o PMCMV, se identifica como os agentes intervenientes: (a) agentes reguladores da moradia: o Governo Federal (Ministério das Cidades); (b) agentes promotores: setor

imobiliário por meio de construtoras e incorporadoras, que na produção do MCMV era o responsável pela apresentação de propostas de projetos nas diversas faixas do Programa junto a CEF, para enquadramento e seleção junto ao Ministério das Cidades; (c) agente financeiro: a Caixa econômica e a União. A CEF é a responsável por financiar e repassar para os agentes promotores e executores os recursos provenientes da União (transferidos para o Fundo de Arrendamento Residencial – FAR), do FGTS e do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo – SBPE. Os imóveis ficavam integrados ao patrimônio do FAR até serem alienados; (c) agentes operadores (produtores/executores): setor imobiliário por meio de construtoras e incorporadoras é o agente executor da moradia¹¹³. Ele faz a construção dos empreendimentos habitacionais, entregando-os concluídos e legalizados;

(d) agentes gestores: a Caixa Econômica Federal¹¹⁴, definindo critérios e expedição dos atos necessários à operacionalização do Programa e critérios técnicos. Ela é a responsável por cadastrar e selecionar as construtoras, analisar, aprovar, contratar, definir o público-alvo, monitorar, fiscalizar a obra e assinar o contrato individual. Importante observar que existe, ainda, a presença das Secretarias de Habitação (estaduais e municipais) exercendo a função da gestão e execução do trabalho técnico e social na pós ocupação dos beneficiários nos empreendimentos implantados; e (e) agentes beneficiários: selecionados a partir dos parâmetros (federais, estaduais, distritais e municipais) exigidos para o programa, faz o cadastro no órgão municipal e aguarda a demanda (BRASIL, 2009;

CARDOSO e ARAGÃO, 2013; CEF, 2020).

Com o Programa Casa Verde e Amarela, as funções dos agentes intervenientes não sofreram alterações significativas em relação ao PMCMV. O agente regulador continuou sendo o Governo Federal, só que agora na figura do MDR, os agentes promotores e operadores continuaram sendo o setor imobiliário, que abarcam as mesmas prerrogativas de funções existentes no PMCMV; e o agente gestor a CEF e os estados e municípios.

113 Para as faixas II e III do PMCMV as construtoras e incorporadoras produzem os projetos, escolhem a localização, executam a obra (recebendo recursos repassados pela CEF) e comercializam. Já para o faixa, pode acontecer de duas formas: o setor público (estado, município ou união) disponibiliza terra e promove o chamamento para as construtoras, tendo a união subsidiando o valor da unidade habitacional ou o setor imobiliário apresentando o terreno, o projeto e o licenciamento para o órgão financiador (a CEF).

114 A CEF analisava, de acordo com as regras gerais elaboradas pelo poder público (Ministério das Cidades e municípios) e repassava para as empresas os recursos destinados para o empreendimento, condicionados ao licenciamento ambiental, liberado pelo órgão responsável.

Considerando os agentes financeiros, a União continua sendo a principal provedora dos recursos para o Casa Verde e Amarela, com a utilização do FNHIS, FAR, Fundo de desenvolvimento social - FDS, e do FGTS (BRASIL, 2021).

Considerando apenas o PMCMV como o programa habitacional responsável pela execução das habitações sociais, é importante observar que para o Faixa 1¹¹⁵ o setor imobiliário¹¹⁶ produzia o empreendimento habitacional “por oferta” privada ao Estado, com valores de venda pré-definidos, com variações a depender da unidade da federação e da localidade na qual foi implementada. Esse tipo de oferta garantia ao setor imobiliário a venda integral das unidades habitacionais produzidas para a CEF, sem riscos de inadimplência ou vacância e sem gastos de incorporação imobiliária e comercialização (ARANTES e FIX, 2009).

De acordo com Cardoso (2011), como o setor imobiliário buscava o lucro nas suas atividades e o valor final da unidade habitacional para qualquer faixa de renda era fixo, as construtoras/incorporadoras ainda buscavam maior lucratividade com alternativas como: (a) terras mais baratas, por meio de terrenos na periferia, estoque de terra ou transformação de solo rural em urbano, no que contavam com poder de influência sobre os prefeitos municipais; e (b) aumento do número de unidades habitacionais, para ganho de escala e redução da qualidade das edificações.

Por outro lado, o Estado na figura da União era o agente financeiro e regulador do programa e os municípios ficavam com o ônus de toda a estrutura de gerenciamento social, urbanístico e ambiental para que o programa acontecesse: doava a terra (em casos do faixa I); cadastrava, selecionava e alocava os beneficiários, gerenciando sua demanda e seus contratos e fazendo o seu acompanhamento social, além da aprovação ambiental dos projetos.

Na figura 7, é traçado um esquema geral do Circuito de Promoção Privada da Política Habitacional com os agentes intervenientes que participavam desse processo, considerando o PMCMV.

115 Faixa 1 é a faixa de renda mais baixa do Programa, variando entre zero e três salários mínimos por família e, posteriormente, alterado para renda familiar até R$1800,00.

116 O setor imobiliário envolve diferentes agentes, sendo um dos responsáveis pelas transformações urbanas e aumento da fragmentação das cidades (TOPALOV, 1979).

O PMCMV foi destinado quase na sua totalidade (97% do total¹¹⁷) para a produção direta das construtoras privadas, optando por uma provisão habitacional que seguia uma estrutura de mercado. Buscou uma produção acelerada da moradia, eliminando na prática regras que proporcionassem entraves para o cumprimento dos seus objetivos. Este Programa, se avaliado frente aos objetivos do PlanHab, contemplou a desoneração tributária para a HIS (famílias até 3 SM) e alocou subsídios, mas deixou para trás a diversificação da produção, localização adequada e incentivos para municípios com instrumentos de gestão.

Figura 7. Circuito de Promoção Privada da Política Habitacional. Fonte: Cardoso e Aragão (2013). Figura adaptada pela autora.

Os principais investimentos públicos voltados para habitação saíram da esfera do SNHIS (público) para as esferas particulares (de mercado) e isso gerou uma mudança de foco capaz de influenciar no rumo da política de moradia. Cardoso e Aragão (2013) vêem nisso uma vantagem concedida ao setor privado em detrimento do público, responsável também por provocar uma maior desarticulação da política habitacional com a política urbana, por reduzir mecanismos de controle social anteriormente conquistados e por desconsiderar outras estratégias habitacionais em favor da moradia digna.

Com o PlanHab, a moradia caminhava em busca do direito à moradia digna para todos, buscando promover habitação com boa localização, dotadas de serviços e equipamentos básicos, infraestrutura e acessibilidade, mas não foi isso o que aconteceu

117 Os outros 3% dos subsídios foram destinados para as entidades sem fins lucrativos, cooperativas e movimentos sociais para produção por autogestão (ARANTES e FIX, 2009).

CAIXA ECONÔMICA FEDERAL Analisa, aprova, contrata e financia Define público alvo

ESTADOS E MUNICÍPIOS Ordenamento territorial

Aprovam e licenciam projetos urbanos, desenvolvem projetos

técnico-social.

Localização (doa terreno público para o

faixa I) CONSTRUTORAS E

INCORPORADORAS Definem projetos, localização (faixa II e III e faixa I, em alguns casos) e

executam a obra

Recursos:

OGU (FAR), FGTS, SBPE

Beneficiários Faz o cadastro e aguarda

demanda

Cadastra Beneficiários Apresenta

projeto Repassa recurso PROMOTOR PRIVADO

Demanda direta espontânea Compra - crédito ao consumo

Outras fontes de recursos

com a chegada do PMCMV. Com a visão do mercado que imperou no PMCMV, deixou os interesses privados suplantarem aos da política habitacional e se repetiu o tipo de paradigmas antes já observados no período do BNH: padrão único de construção, monofuncionalidade, desarticulação da malha urbana, espraiamento, dentre outros, deixando para trás a construção de uma política habitacional que seria toda traçada pelo próprio governo.

Vale destacar que esses resultados não são necessariamente os que ocorrem quando se envolve o setor privado como agente interveniente da política habitacional, tudo vai depender do modelo, pois no período do BNH era o Estado quem controlava e os resultados foram os mesmos. Por outro lado, se verificou que na experiência internacional existe participação privada e de empresas sem fins lucrativos e se consegue controle em termos de qualidade da moradia e da cidade.

No Quadro 10, foram reunidos os agentes participantes e as características trazidas com a implementação do PMCMV que provocaram interferências na atuação dos agentes, do poder público, na legislação e na cidade.

Mesmo com a extinção do PMCMV e a substituição pelo Casa Verde e Amarela, ainda existem em produção 608.595 UH e 417.366 UH do PMCMV que ainda não foram iniciadas (Ministério da Economia, 2020). Observa-se, ainda, que o número de unidades habitacionais produzidas no PMCMV ficou aquém de ser suficiente para dirimir o problema numérico da moradia.

Segundo o Relatório de Avaliação do PMCMV produzido em dezembro de 2020 pela Secretaria de Avaliação, Planejamento, Energia e Loteria, do Ministério da Economia (2020), desde o início do PMCMV até setembro de 2020 foram realizados contratos para a construção de 6.140.995 unidades habitacionais em diversos municípios brasileiros, das quais, foram entregues um total de 5.115.034 UH, totalizando um valor total investido de R$552,8 bilhões de reais. Dentre estas unidades produzidas, 1.910.546 UH foram contratadas e destinadas ao Faixa 1 do programa das quais foram entregues

1.493.180 UH¹¹⁸. Apesar de não zerar o déficit há de se reconhecer que foi um período de maior número de moradias ofertadas para a faixa de menor renda¹¹⁹.

QUADRO GERAL DO MODELO DO PMCMV AGENTES INTERVENIENTES PARTICIPANTES Agente

Regulador

Agente promotor da moradia

Agente financeiro

Agente operador (produtores e

executores)

Agentes gestores

Beneficiário s Agente

público Federal (União)

Setor imobiliário (construtoras e incorporadoras)

Mercado

Caixa Econômica Federal e a União

(recursos da OGU, FGTS e

SBPE)

Setor imobiliário (construtoras e incorporadoras)

Caixa Econômica Federal além de

Estados e Municípios

Várias faixas de renda

CAUSAS/ EFEITOS DO MODELO PARA...

O AGENTE IMOBILIÁRIO

→Aumento no poder de decisão do mercado, mesmo seguindo a regulação do Estado.

Responsável pelas decisões para o faixa II e III e influência nas decisões do Faixa I com relação aos projetos das UH, escolha da terra, materiais e execução da obra.

→Constrói e vende para o faixa I sem risco nenhum. Risco fica por conta do Estado

→Maior movimentação da economia: geração de empregos e renda

OS AGENTES PÚBLICOS

→Criação PMCMV ocorreu sem debate e pacto coletivo dos agentes que atuam na PNH.

Apesar da presença dos agentes públicos (das 3 esferas) no sistema, ficaram sem voz em algumas decisões tomadas pelo mercado (projetos, localização, execução).

→ Sofre pressão do mercado e mudança de interesses do Estado.

→Falta integração entre os diferentes agentes do processo. A integração é necessária para o avanço da política habitacional.

A LEGISLAÇÃO

→ Princípios do Plano Diretor foram deixados de lado em diversos municípios

→Desarticulação com demais políticas setoriais (meio ambiente, planejamento urbano, saneamento, transporte) em alguns municípios.

→Apesar da previsão dos instrumentos de planejamento nas legislações, a sua aplicação nos municípios continua longe do ideal. Ex. ZEIS de vazio: Intensificou sua utilização no PMCMV, mas partiu para a disponibilidade de terras mais baratas para habitação, resultando em conjuntos habitacionais criados fora da mancha urbana.

A CIDADE

→Especulação imobiliária

→Malha urbana desarticulada/ Espraiamento da cidade/ Segregação socioespacial

→Falta diversidade de usos e de classes sociais: “bairros” monofuncionais.

→Falta mobilidade, serviços e equipamentos nos conjuntos habitacionais criados.

→Ponto de vista ambiental, econômico e social aquém do modelo SNHIS/FNHIS

→Velocidade na construção de UH em relação ao modelo SNHIS/FNHIS: mais UH em menos tempo

Quadro 10. Quadro geral do modelo PMCMV. Fonte: Compilado pela autora baseado na bibliografia estudada.

Assim, depois de analisada a estrutura existente para construção de moradias para venda, se pode verificar que, no que se refere à outra estratégia prevista na política habitacional, no caso a locação social, quase não se tem uma estrutura, sendo presente

118 Para todo o Faixa 1 do PMCMV foram destinados R$97,4 bilhões (MINISTÉRIO DA ECONOMIA, 2020).

119O Programa Casa Verde e Amarela não está atendendo a essa faixa de menor renda, a não ser pelo término dos empreendimentos já previstos no governo anterior.

programas piloto voltados a grupos específicos e com total controle do Estado, no caso os municípios. De qualquer forma, para observarmos os diferentes papéis que se fazem necessários e o que existe na prática, se procedeu o estudo das experiências brasileiras vigentes até 2021.

No documento Locação social : estratégia de provisão de moradia a população de baixa renda (páginas 172-180)