Unidade habitacional para aluguel – locação

ou uma MERCADORIA, mais do que, única e exclusivamente, o atendimento da necessidade do morar.

A manutenção dessa modalidade de produção para venda como política pública não tem sido eficaz nem do ponto de vista político, para os governantes que não atendem à demanda, nem para a população, que não é atendida. Nota-se que falta capacidade institucional das gestões em fazer valer esse princípio tão básico, o da moradia! Quem sabe, resgatando outras formas de provisão habitacional o Estado consiga efetivar melhor essas políticas.

Esse conjunto de consequências decorrentes da alternativa única de política habitacional adotada no país impõe a necessidade da utilização de outras estratégias habitacionais.

Vislumbra-se que o Estado, os movimentos sociais em prol da moradia e a população em geral, enxerguem diferentes possibilidades de provisão habitacional que difiram da construção financiada e subsidiada para a baixa renda, repleta de pressupostos ideológicos.

transferência do imóvel, por meio de pagamento de um valor específico, subsidiado ou não, que diminua o comprometimento da renda familiar com a moradia. Neste caso, a moradia é entendida como um serviço fornecido pelo Estado.

A locação social foi utilizada, com relativo sucesso, em vários países, principalmente em países urbanizados na primeira revolução industrial, denominados desenvolvidos. No Brasil, ela se constitui em uma provisão habitacional ainda realizada de forma tímida e descontinuada (BONDUKI, 2011; SILVA, 2013).

Importante relatar, também, a presença de uma modalidade de habitação a qual denominamos de imóvel funcional²⁵. Nela são disponibilizadas, pelo empregador, unidades habitacionais construídas ou mantidas pelo poder público, autarquias, instituições ou empresas privadas, destinadas a moradias de servidores que se pretende reter sua mão de obra (MUELLER, 2019). Pode-se dizer que ela funciona como uma locação, onde geralmente o beneficiário paga um valor pré-determinado para o empregador. Foi utilizada, também, no início da industrialização na modalidade de vilas operárias, ligadas às fábricas. Como essa modalidade está ligada diretamente às relações trabalhistas, não vamos nos ater a essa especificidade, mas apenas à locação social.

A locação social apareceu no cenário brasileiro como mecanismo de provisão habitacional em 2004, constante da Política Nacional de Habitação²⁶– PNH, expressa no Plano Nacional de Habitação – PlanHab que prevê outras possibilidades de obtenção de moradias além da casa própria. Como existe uma baixa implementação, nesse tópico se discutirá as possibilidades de sua efetividade no contexto brasileiro e posteriormente se fará uma avaliação das poucas iniciativas existentes.

A unidade habitacional, provida pelo mercado público ou privado, subsidiada ou não pelo Estado como uma propriedade locacional, promove, a partir do que se denomina locação

25 Diversas cidades brasileiras possuem imóveis funcionais, mas cabe aqui destacar a importância dessa modalidade de moradia para a consolidação da cidade de Brasília e formação da sua identidade.

26 A Política Nacional de Habitação tem como principal meta garantir à população, especialmente a de baixa renda, o acesso à habitação digna, e considera fundamental para atingir seus objetivos a integração entre a política habitacional e a política nacional de desenvolvimento urbano. Possui como principais objetivos: (1) o acesso à moradia digna para todos; (2) a urbanização, regularização e inserção dos assentamentos precários à cidade; (3) o fortalecimento do papel do Estado na gestão da Política e na regulação dos agentes privados; (4) prioridade nacional para a habitação; (5) o acesso à terra urbanizada e ao mercado secundário de imóveis; (6) produtividade e qualidade da produção habitacional; e (7) o incentivo a geração de empregos e renda, apoiando-se na indústria da construção. (BRASIL, 2004).

social (arrendamento ou aluguel), a estratégia de política pública de provisão habitacional com características de um SERVIÇO PÚBLICO ofertado pelo Estado para as famílias beneficiadas.

Deve-se levar em conta que a determinação da CF, de garantir o direito à moradia para todos os cidadãos, difere do direito à propriedade, como visto anteriormente. Esse se constitui no ponto central que ampara a avaliação das vantagens e desvantagens entre a provisão por meio de construções de novas unidades, o que tem predominado no Brasil, ou a provisão habitacional por políticas de locação social.

Fundamentados na experiência internacional, os defensores da modalidade de aluguel na forma de locação social (BALBIM, 2015; BONDUKI, 2004; MAHER JÚNIOR, 2015) argumentam que a locação social pode completar a política habitacional brasileira dado que: (i) a locação social, aliada a medidas de incentivo na utilização de unidades residenciais do mercado secundário de imóveis, poderia contribuir para criar condições de equilíbrio do mercado e, consequentemente, reduzir o déficit habitacional (BRASIL, 2004 A); (ii) a facilidade de alteração de moradia viabiliza a habitação perto das necessidades da família beneficiada: perto de trabalho ou escola, proporcionando, uma maior apropriação da cidade;

(iii) o acesso à moradia para famílias em condições de vulnerabilidade social ou idade que não podem responder pela propriedade de um imóvel.

Assim, ao garantir uma boa inserção urbana da população de baixa renda, a locação social pode favorecer a diminuição da segregação social e da guetização, aumentando o mix social, contribuindo com a inclusão de classes menos abastadas na cidade e a localização das moradias em áreas dotadas de transporte, serviços e equipamentos públicos essenciais.

Nas grandes cidades brasileiras, uma boa alternativa de moradias bem localizadas para esse público encontra-se no alto número de imóveis vazios em áreas centrais, regiões já dotadas de infraestrutura e postos de trabalho, que se tornaram ao longo do tempo obsoletas devido ao desgaste e falta de comodidade tecnológica das edificações, levando ao desinteresse do mercado. Segundo Andrews (1971), a presença de vazios construídos²⁷ nas áreas centrais das cidades está diretamente relacionada a mudanças de usos e ao favorecimento da expansão da mancha urbana. Tanto para promover a sucessão de usos nas áreas centrais, como para impedir a expansão, se demanda intervenção de agentes públicos, onde pode-se coordenar ações de renovação urbana com provisão de moradias.

27 Os vazios construídos são imóveis que não estão abandonados, mas fechados ou vagos sem uso. “Tanta casa sem gente e tanta gente sem casa” [autor desconhecido]

Geralmente, após o auge do desenvolvimento das áreas centrais ocorre a sua decadência urbana, levando ao estabelecimento de altas taxas de vacância e inadimplência²⁸. Nestas áreas, por sua vez, a inadimplência passa a significar ao poder público a diminuição de recursos para manutenção e futuros investimentos, além da subutilização de infraestrutura já implementada (ANDREWS, 1971). De forma a reverter essa situação é necessário a intervenção do Estado, com adoção de políticas locais e investimentos.

Importante observar que nas grandes cidades brasileiras, além de imóveis privados, existe também um grande quantitativo de imóveis públicos vazios, tanto municipais quanto da União. Segundo a Secretaria de Patrimônio da União²⁹, em 2018 havia mais de 10 mil imóveis pertencentes à União vagos e sem uso. Estes imóveis ao serem reformados/readequados poderiam integrar um banco de moradias estatais para prover políticas habitacionais.

Os imóveis fechados, abandonados e vazios acabam sendo inconstitucionais, pois deixam de atender ao Art. 5° da CF de 1988, inciso XXIII, a função social da propriedade.

Assim, vale a pena ressaltar que é preciso o engajamento do Estado a fim de primar pela reocupação desses imóveis. Somente o poder público pode utilizar-se dos dispositivos já previstos em Lei para conduzir projetos de habitação em terrenos valorizados, mudando o zoneamento, promovendo incentivos fiscais, criando áreas de ZEIS, destinando recursos para reformas de imóveis abandonados, dando agilidade para imóveis vazios serem destinados para programas de HIS, diminuindo a falta de interesse dos investidores imobiliários pela região central, dentre outros. Como já referido, infelizmente, esses dispositivos vêm sendo reiteradamente ignorados por diversos municípios, fazendo prevalecer os interesses do mercado imobiliário que quer manter o “negócio” da construção civil.

O reuso desses imóveis, principalmente com a moradia, é capaz de trazer benefícios, tanto socioeconômicos quanto ambientais, promovendo a recuperação de imóveis decadentes, a diminuição do problema de mobilidade urbana, a diminuição dos custos de infraestrutura urbana para o Estado, a segurança das áreas abandonadas, dentre outros. Importante ressaltar que, na maioria das cidades, o entorno dessas áreas vai expulsando a população de menor renda e se tornando valorizado com obras de infraestrutura urbana realizadas pelo poder público.

28 Os proprietários privados geralmente são devedores de impostos e amparam-se em leis de preservação de patrimônio histórico, o que acaba utilizando desse artifício em favor da especulação imobiliária.

29 Em 2020 foi promulgada a Lei n°14.011/2020, fonte DOU de 12/06/2020, pg.2, com o intuito de modernizar e simplificar a venda dos imóveis da União sem utilidade à Administração Pública Federal.

No Brasil, em 2016, existiam 6,350 milhões de domicílios vagos em áreas urbanas (FJP, 2018). Esse quantitativo é superior ao déficit habitacional, que vem aumentando ao longo dos anos e chegou ao patamar de cerca de 5,8 milhões de famílias em 2019 (FJP, 2021). Estudos mostram que o déficit habitacional se concentra nos grandes centros urbanos e atinge famílias com renda de até três salários mínimos.

O alto índice de vacância de imóveis demonstra o grande descompasso que existe entre o número de imóveis vazios/abandonados e o déficit habitacional. É certo que esses imóveis podem não representar o que as famílias sem moradia podem pagar, mesmo com subsídios do Estado. Sendo essa uma dificuldade a ser enfrentada, o problema não será resolvido apenas avaliando o quantitativo.

A locação social também traz consigo outra problemática para a sua implantação.

Sabemos que no Brasil as políticas habitacionais são descontínuas e isso não pode acontecer em programas de locação, que têm que ser perenes, ultrapassar governos e ideologias uma vez que o parque habitacional precisa ser gerido. Tsukumo (2007) aponta alguns problemas da locação social, como: (i) a sustentabilidade econômica das famílias beneficiárias do programa, onde elas têm que arcar com os valores do aluguel acrescido de taxas condominiais e de serviços (luz, telefone, etc.) de forma a evitar inadimplências; (ii) manutenção física das unidades habitacionais e do conjunto residencial, no caso das unidades habitacionais serem públicas; (iii) necessidade de acompanhamento social dos beneficiários de programas de locação social devido a grande vulnerabilidade destes; e (iv) vandalismo.

Como visto, a PNH prevê que, paralelamente à construção de unidades habitacionais para venda, a locação social surge, também, como uma estratégia de moradia, onde o Estado possa atuar de forma direta ou por meio de parcerias. No Brasil, a locação social aparece de forma pontual, a nível municipal, funcionando como um “piloto”, em pequena escala ou, ainda, apenas na forma de ideias, sem nenhum detalhamento ou linha de ação. Muitas vezes o entendimento da política de locação social foge das práticas adotadas internacionalmente, partindo para modelos experimentais ou de atendimento a vulnerabilidades, com duração temporária, subsidiada pelo governo, numa visão mais de assistência temporária do que provisão de moradia (BALBIM, 2015).

Diante dessas possibilidades e da base legal, vale discutir as experiências internacionais pioneiras, como as da França, Inglaterra e Estados Unidos. Em que pese esses casos serem estudado em tópico a seguir, se pode dizer que a prática aponta para um tipo de serviço que se

vale de instrumentos de financiamentos e/ou subsídios estatais tanto para os proprietários quanto para os beneficiários como forma de viabilizar a oferta de imóveis e o pagamento dos aluguéis. Utiliza-se, também, da implementação de ações habitacionais que contam com suporte de políticas de assistência social, trabalho e geração de renda e que são integradas à política de desenvolvimento urbano. Possibilita-se a utilização dos vazios urbanos e dos imóveis vazios e/ou subutilizados nas cidades, em áreas urbanizadas e dotadas de serviços e equipamentos públicos essenciais, proporcionando de forma mais rápida a ampliação do acesso à moradia e consequentemente a diminuição do déficit habitacional (PASTERNAK E D’OTTAVIANO, 2012).

De modo geral, as experiências confirmam que a locação social tem assegurado a moradia como um direito e um serviço para todos, buscando a produção de unidades habitacionais de acordo com as necessidades das famílias, sem deixar de levar em consideração a capacidade de pagamento de cada beneficiário. A casa alugada situa-se, geralmente, em áreas mais centrais das urbes, proporcionando melhor inserção da população de baixa renda e melhor acesso à cidade, provida não necessariamente por meio de novas construções, mas principalmente por unidades habitacionais públicas ou privadas já existente no mercado e/ou que estejam subutilizadas, atraídas por meio de mecanismos compensatórios como por exemplo descontos no IPTU e taxas públicas.

Vencidas as dificuldades normativas, culturais e a organização entre o setor privado e o Estado, com a possibilidade, também, da participação de movimentos sociais pró moradia³⁰, a implementação de uma política de locação social pode contribuir para promover a garantia de um direito social à moradia por meio de um serviço básico nos moldes em que o Estado assegura à população serviços de água, luz, saúde e educação³¹. Nesse ponto são abordadas algumas considerações sobre o que seria um bem de consumo ou um serviço para melhor amparar as discussões aqui precedidas.

30 Os movimentos de moradia no Brasil surgiram na década de 1970 em busca do direito à moradia. Na década de 1980 iniciaram articulações com organizações da sociedade: sindicatos, universidades, organizações não governamentais, ampliando a luta também para o direito à cidade. Formaram uma rede de reforma urbana, com a luta pelo acesso aos serviços urbanos e apropriação da cidade, que atua desde a redemocratização até os dias atuais, sendo, a partir de 2004, o início de uma maior participação em políticas públicas. Destaca-se, a partir de 2009, a sua participação no PMCMV, com o Programa MCMV-Entidades, onde tinham acesso a fundos públicos para a produção social da moradia por grupos autogestionários.

31 Todos cada vez mais privatizados na lógica do mercado neoliberal.