Agentes da improbidade administrativa

3.2.1. Sujeito ativo

De acordo com a Lei n. 8.429/92, toda e qualquer pessoa pode ser sujeito ativo da ação de improbidade administrativa desde de que se envolva com Administração Pública, inclusive se dela não faça parte, mas dela se beneficie da

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MEDINA OSÓRIO, Fábio. Improbidade administrativa: reflexões sobre laudos periciais ilegais e desvio em

face da Lei federal n. 8.429/92. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 880, 30 de novembro de 2005. Disponível

em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7642. Acesso em: 14 ago. 2006.

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Ibdem, p. 2

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MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Improbidade Administrativa, agentes políticos e foro privilegiado. Revista

ação imoral.

Assim, são considerados sujeitos ativos tanto o agente público (art. 1º) como o terceiro que, mesmo não sendo agente, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade administrativa, ou dele se beneficie de forma direta ou indireta (art. 3º).

Nesse sentido, dispõe o art. 1º da referida lei:

Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.

Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

Ainda, o artigo 3º prevê que as disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

Ademais, segundo seu artigo 2º, reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior. De tal sorte, o próprio legislador já definiu o agente público, para os fins da lei.

Portanto,

[...] são sujeitos do ato de improbidade administrativa o agente público, servidor ou não, que exerça, embora transitoriamente, ou sem remuneração, seja por eleição, nomeação, designação, contratação ou por qualquer outra forma de investidura ou vínculo, [...], cargo, emprego ou função na Administração Pública direta ou indireta, em empresa incorporada ao patrimônio público ou entidade para cuja criação ou custeio erário tenha concorrido ou concorra mais de 50% do patrimônio ou da receita anual6.

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MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. São Paulo: Atlas, 2002.Pp.2614.

Por fim, com relação aos agentes políticos, necessário se faz afirmar que, recentemente, o Supremo Tribunal Federal manifestou entendimento de que a Lei de improbidade administrativa não se aplica a tais sujeitos, uma vez que, esses já respondem pelo crime de responsabilidade, como se verá a seguir.

3.2.2. Agentes políticos

Agentes políticos são aqueles que, no âmbito do respectivo Poder, desempenham as funções políticas de direção previstas na Constituição, normalmente de forma transitória, sendo a investidura realizada por meio de eleição (no Executivo, Presidente, Governadores, Prefeitos e, no Legislativo, Senadores, Deputados Federais, Deputados Estaduais, Deputados Distritais e Vereadores) ou nomeação (Ministros e Secretários Estaduais e Municipais)7.

Vê-se, então, que a idéia de agente político está ligada à de governo e à de função política, a primeira remete à idéia de órgão (aspecto subjetivo) e a segunda, à de atividade (aspecto objetivo).

Assim, cabe ao agente político a função política que

[...] implica em uma atividade de ordem superior referida à direção suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da ação do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras funções, buscando a unidade de soberania estatal8.

Os agentes políticos são, portanto, os que agem em nome e por conta do Estado, como titulares do direito de participação ativa na vida deste, para cujo exercício são chamados. Por conseguinte, ligados ao Estado por relação de representação. Incumbe-lhes propor, estabelecer ou decidir as diretrizes políticas dos entes públicos, enfim, focalizar os princípios diretores e coordenadores da sua atividade.9

Acontece que, recentemente, o Supremo Tribunal Federal proferiu decisão que afastou os agente políticos como sujeitos da Lei de improbidade administrativa. Para o Supremo Tribunal Federal, guardião da Constituição Federal, não se

7

GARCIA, Emerson. Sujeitos dos atos de improbidade: reflexões. Jus Navegandi, Teresina, ano 9, n. 715, 20 jun. 2005. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6912 .Acesso em: 14 ago. 2006.

8

ALESSI, Renato. Institucines de derecho administrativo. Buenos Aires: Bosch, Casa Editorial, 1970. t. 1.

9

MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1969. v. 2. Das pessoas. p. 287.

aplica a Lei n. 8.429/92 aos agentes políticos, pois, conforme decisão, os atos de improbidade, em verdade, redundariam em crimes de responsabilidade, sujeitando, assim, o agente político à responsabilidade de igual natureza.

Isso significa dizer que grande parte dos atos de improbidade administrativa possuem correspondência na tipologia da Lei n. 1.079/50, que trata dos crimes de responsabilidade, o que seria suficiente para demonstrar que a infração política absorveria o ato de improbidade.

Além disso, segundo esta lógica desenvolvida, o artigo 85 do texto constitucional teria recepcionado esse entendimento ao dispor que o Presidente da República praticaria crime de responsabilidade sempre que atentasse contra a probidade da administração, o que possibilitaria o seu impeachment.

O impeachment, desde a sua gênese, é tratado como um instituto de natureza político-constitucional que busca afastar o agente político de um cargo público que demonstrou não ter aptidão para ocupar. Os crimes de responsabilidade, do mesmo modo, consubstanciam infrações políticas, sujeitando o agente a um julgamento de igual natureza. Essa constatação, por si, já demonstra o desacerto da tese que procura equipará-los às condutas disciplinadas pela Lei de Improbidade, afeitas à seara cível e sujeitas a uma relação processual conduzida por um órgão jurisdicional10. Observa-se que retirar os agentes políticos como sujeitos ativos da lei significa desprovê-los da obediência ao artigo 37, parágrafo 4º, CF, pois, somente seria aplicável aos servidores públicos.

Retirou-se, sobretudo, a aplicação da Lei de improbidade administrativa àqueles que têm participação da vida ativa do Estado, os agentes políticos, sujeitos que ocupam, geralmente, o mais alto grau hierárquico do Poder Executivo, os principais destinatários das normas que disciplinam a Administração Pública e que definem os atos de improbidade.

O novo entendimento do STF é de tamanha estranheza, pois, nega ao Legislativo a possibilidade de atribuir conseqüências criminais, cíveis, políticas e administrativas a um mesmo fato. Se o próprio constituinte originário não vedou tal possibilidade, como pode o intérprete fazê-la?

10

GARCIA, Emerson. Sujeitos dos atos de improbidade:reflexões. Jus Navegandi, Teresina, ano 9, n. 715, 20 jun. 2005. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6912 .Acesso em: 14 ago. 2006.

3.2.3. Sujeito Passivo

Dispõe o artigo 1º da Lei n. 8.429/92 as entidades que podem ser atingidas por atos de improbidade administrativa, abrangendo “[...] a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual”.

Portanto, o sujeito mediato é o Estado, uma vez que a Lei n. 8.429/92 tem por escopo proteger o patrimônio público, a administração da coisa pública (bens, direitos, recursos com ou sem valor econômico).

O sujeito passivo imediato é a pessoa jurídica efetivamente afetada pelo ato, desde que incluída no seguinte rol, previsto no artigo 1º, caput, da Lei n. 8.429/92: órgãos da Administração Pública direta; órgão da Administração indireta11 ou fundacional; empresa ou entidade para cuja criação o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou receita anual; empresa ou entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público; empresa incorporada ao patrimônio público12.