AGENTES E REGULADORES DO MERCADO DE CAPITAIS

O artigo 174 da Constituição Federal estabelece que “como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”.

No âmbito da regulação estatal, por ser um dos mercados que integram o sistema financeiro nacional, o mercado de capitais tem como órgão normativo superior o Conselho Monetário Nacional (CMN), responsável pela definição das políticas e diretrizes gerais do sistema financeiro, mas sem funções executivas²⁴. Criado pela Lei nº 4.595/1964, ao CMN compete autorizar o Banco Central do Brasil e as instituições financeiras públicas federais a efetuar a subscrição, compra e venda de ações e outros papéis emitidos ou de responsabilidade das sociedades de economia mista e empresas do Estado; e disciplinar as atividades das Bolsas de valores e dos corretores de fundos públicos; conforme artigo 4º, incisos XX e XXI da referida lei. Entre os objetivos da política do CMN, está o de propiciar o aperfeiçoamento das instituições e dos instrumentos financeiros, com vistas à maior eficiência do sistema de mobilização de recursos (artigo 3º, inciso V da Lei nº 4.595/1964).

As entidades supervisoras que assumem as funções executivas, de fiscalização, bem como função normativa para regulamentar os dispositivos

24 Comissão de Valores Mobiliários. O mercado de valores mobiliários brasileiro. 3ª Ed. Rio de Janeiro: Comissão de Valores Mobiliários, 2014, p. 38.

legais ou normas editadas pelo CMN são o Banco Central do Brasil (BC) e a agência reguladora, Comissão de Valores Mobiliários (CVM)²⁵.

A Lei nº 4.728/1965, que disciplina o mercado de capitais e estabelece medidas para o seu desenvolvimento, determina em seu artigo 2º que o CMN e o BC exercerão as suas atribuições relativas ao mercado de capitais com a finalidade de facilitar o acesso do público a informações sobre os títulos ou valores mobiliários e sobre as sociedades que os emitirem. Também proteger os investidores contra emissões ilegais ou fraudulentas de títulos ou valores mobiliários; evitar modalidades de fraude e manipulação destinadas a criar condições artificiais da demanda, oferta ou preço de títulos ou valores mobiliários; assegurar a observância de práticas comerciais equitativas por todos aqueles que exerçam, profissionalmente, as funções de intermediação na distribuição ou negociação de títulos ou valores mobiliários; disciplinar a utilização do crédito no mercado de títulos ou valores mobiliários; e regular o exercício da atividade corretora de títulos mobiliários e de câmbio.

A competência exclusiva do BC, por sua vez, compreende, nos termos do artigo 3º da Lei nº 4.728/1965 autorizar a constituição e fiscalizar o funcionamento das Bolsas de valores; autorizar o funcionamento e fiscalizar as operações das sociedades corretoras membros das Bolsas de valores e das sociedades de investimento; autorizar o funcionamento e fiscalizar as operações das instituições financeiras, sociedades ou firmas individuais que tenham por objeto a subscrição para revenda e a distribuição de títulos ou valores mobiliários. Também manter registro e fiscalizar as operações das sociedades e firmas individuais que exerçam as atividades de intermediação na distribuição de títulos ou valores mobiliários, ou que efetuem, com qualquer propósito, a captação de poupança popular no mercado de capitais; registrar títulos e valores mobiliários para efeito de sua negociação nas Bolsas de valores; registrar as emissões de títulos ou valores mobiliários a serem distribuídos no mercado de capitais; fiscalizar a observância, pelas sociedades emissoras de títulos ou valores mobiliários negociados na bolsa, das disposições legais e regulamentares relativas a publicidade da situação econômica e financeira da sociedade, sua administração e aplicação dos seus resultados e a proteção dos

25 Comissão de Valores Mobiliários. O mercado de valores mobiliários brasileiro. 3ª Ed. Rio de Janeiro: Comissão de Valores Mobiliários, 2014, p. 38.

interesses dos portadores de títulos e valores mobiliários distribuídos nos mercados financeiro e de capitais. Cabe ainda ao BC fiscalizar a observância das normas legais e regulamentares relativas à emissão ao lançamento, à subscrição e à distribuição de títulos ou valores mobiliários colocados no mercado de capitais; manter e divulgar as estatísticas relativas ao mercado de capitais, em coordenação com o sistema estatístico nacional; fiscalizar a utilização de informações não divulgadas ao público em benefício próprio ou de terceiros, por acionistas ou pessoas que, por força de cargos que exerçam, a elas tenham acesso.

Ainda de acordo com a Lei nº 4.728/1965, o sistema de distribuição de valores mobiliários no mercado de capitais é constituído pelas Bolsas de valores e sociedades corretoras que sejam seus membros; pelas instituições financeiras autorizadas a operar neste mercado; pelas sociedades ou empresas, devidamente autorizadas a funcionar, que tenham por objeto a subscrição de títulos para revenda, ou sua distribuição no mercado; pelas sociedades ou empresas, devidamente registradas, que tenham por objeto atividade de intermediação na distribuição de títulos ou valores mobiliários.

A CVM, agência reguladora do mercado de capitais, foi criada pela Lei nº 6.385/1976, com a finalidade de disciplinar, fiscalizar e desenvolver este mercado no Brasil. É dotada de personalidade jurídica e patrimônio próprios, autoridade administrativa independente e autonomia financeira e orçamentária.

Compete ao CMN fixar a orientação geral a ser observada pela CVM no exercício de suas atribuições e definir as atividades que por esta devem ser exercidas em coordenação com o BC.

À CVM compete fiscalizar os agentes, as atividades e os serviços do mercado de capitais, bem como a veiculação de informações relativas ao mercado, às pessoas que dele participem, e aos valores nele negociados. Para isso, cabe a esta autarquia regulamentar as matérias expressamente previstas na Lei nº 6.385/1976 (Lei das Sociedades por Ações); realizar o credenciamento, registro e fiscalização de auditores independentes, administradores de carteiras, analistas e consultores de valores mobiliários, agentes autônomos, entre outros;

fiscalizar e inspecionar as companhias abertas, os fundos de investimento e demais atividades e serviços do mercado de valores mobiliários; apurar, mediante inquérito administrativo, atos ilegais e práticas não-equitativas de

administradores de companhias abertas e de quaisquer participantes do mercado de valores mobiliários, aplicando as penalidades previstas em lei²⁶. A Lei concede à CVM, portanto, os poderes normativo, fiscalizador e punitivo.

Para o exercício do poder de fiscalização, a Lei nº 6.385/1976, em seu artigo 9º, permite que a CVM intime pessoas para prestar esclarecimentos, requisite informações de órgãos e registros públicos e tenha acesso aos registros contábeis dos participantes do mercado, incluindo o exame de auditorias independentes.

Assim, em resumo, promover a expansão e o funcionamento eficiente do mercado de valores mobiliários cabe ao órgão normativo (CMN), às entidades supervisoras e reguladoras (BC e CVM) e aos operadores (Bolsa e mercado de balcão) por meio de autorregulação e fiscalização.

A supervisão sistêmica e prudencial (e de adequação patrimonial) é desenvolvida prioritariamente pelo CMN e pelo BC. À CVM incumbe a proteção dos investidores, quando se esteja tratando de instrumentos negociáveis²⁷, regulando prioritariamente as condutas de mercado, diante da necessidade de proteção do público investidor, sobretudo pela regulação das condutas de intermediários e emissores²⁸.

Essa pluralidade de agentes reguladores decorre da história da formação do mercado de capitais no Brasil, que evoluiu, em grande parte, por meio da capacidade de auto-organização de seus operadores, da qual decorre a propensão à autorregulação:

a autorregulação está presente na própria origem dos mercados de capitais, sendo nada mais do que uma manifestação natural do interesse das entidades de mercado em seu desenvolvimento sobre bases sólidas. A atuação do Estado surge posteriormente, com a constatação do interesse público existente, e da necessidade de existência de regulação e supervisão estatais, passando a autorregulação a funcionar como atividade complementar²⁹.

26 Comissão de Valores Mobiliários. O mercado de valores mobiliários brasileiro. 3ª Ed. Rio

de Janeiro: Comissão de Valores Mobiliários, 2014, p. 61.

27 YAZBEK, Otavio. Regulação do Mercado Financeiro e de Capitais. Rio de Janeiro, Elsevier, 2007, p. 277.

28 YAZBEK, Otavio. Regulação do Mercado Financeiro e de Capitais. Rio de Janeiro, Elsevier, 2007, p. 222.

29 BARBOSA, Marcelo. A autorregulação no mercado de capitais. Coluna: Finanças. Valor Econômico. 27 de novembro de 2018.

Portanto, a gestão deste mercado por parte de seus agentes econômicos e institucionais na busca por maior eficiência, foi decisiva para que chegasse aos moldes atuais:

o processo de construção e estabelecimento do mercado de bolsa no Brasil é resultado, portanto, não só de sucessivos arranjos que foram sendo realizados de acordo com as necessidades dos agentes envolvidos nas suas transações, mas também de acordo com os interesses dos gestores envolvidos na condução da economia nacional³⁰.

A bolsa de valores é o ponto de encontro para investidores. Trata-se de um ambiente regulado e organizado em um sistema eletrônico, em que investidores podem negociar, comprar e vender, ativos financeiros específicos, os valores mobiliários, sempre com a participação de instituições autorizadas, os intermediários.No mercado brasileiro, esses ambientes organizados de bolsa devem ser administrados por entidades autorizadas pela CVM. Atualmente, apenas a B3 (Brasil, Bolsa e Balcão), possui esta autorização³¹ – embora a legislação não impeça a criação de outras bolsas³².

A B3 é uma entidade constituída sob a forma de sociedade anônima, e, conforme artigo 3º de seu estatuto social³³, tem como objeto principal exercer a administração de mercados organizados de títulos e valores mobiliários, mormente o mercado secundário – no qual ocorre o maior número de transações.

O mercado primário apenas se desenvolve quando se sabe que há um sólido mercado secundário³⁴. Neste sentido, segundo Nelson Eizirik et al.³⁵, as funções desempenhadas pelas Bolsas incluem: (i) fornecer um sistema

30 LEITE, Marcelo Pires. A BM&FBovespa: A construção de um mercado nacional de Bolsa de valores, Mercadorias e Futuros no Brasil. Dissertação (Mestrado em em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento). 149f. Faculdade de Economia. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, junho de 2011, p.56.

31 Comissão de Valores Mobiliários. Como funciona a Bolsa de valores. Guia CVM do Investidor. Rio de Janeiro: Comissão de Valores Mobiliários, 2020, p.4-5.

32 Comissão de Valores Mobiliários. O mercado de valores mobiliários brasileiro. 3ª Ed. Rio

de Janeiro: Comissão de Valores Mobiliários, 2014, p. 234.

33 Estatuto Social da B3 S/A, conforme versão aprovada pela Assembleia Geral Extraordinária realizada em 30 de abril de 2020. Informação pública disponível em: https://ri.b3.com.br/pt-br/governanca-corporativa/estatutos-codigos-e-politicas/ Acesso em 28 de janeiro de 2021.

34 Comissão de Valores Mobiliários. O mercado de valores mobiliários brasileiro. 3ª Ed. Rio

de Janeiro: Comissão de Valores Mobiliários, 2014, p. 230.

35 EIZIRIK, Nelson. GAAL, Ariadna. PARENTE, Flávia. HENRIQUES, Marcus de Freitas.

Mercado de Capitais: regime jurídico. 3ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2011, p.210.

adequado à realização de operações, com os meios necessários à pronta realização, validade e visibilidade dos negócios; (ii) assegurar a continuidade de preços e liquidez aos títulos; e, (iii) preservar padrões éticos de negociação, estabelecendo normas de comportamento para seus membros e fiscalizando a sua observância.

Grande parte das leis vigentes se originaram desta reestruturação do quadro regulatório do sistema financeiro, ocorrida na década de 1960 por meio da edição da Lei nº 4.595/1964, que reformulou todo o sistema nacional de intermediação financeira, além de criar o CMN e o BC; e principalmente da Lei nº 4.728/1965, que disciplina o mercado de capitais.

Ainda, diante da pluralidade de reguladores, organizados conforme hierarquia ou especialização, foi criado em 2006 o Comitê de Regulação e Fiscalização dos Mercados Financeiro, de Capitais, de Seguros, de Previdência e Capitalização (Coremec), que, conforme Otavio Yazbek:

[...] trata-se de um esforço de criação de padrões uniformizados para a regulação dos mercados submetidos a cada um daqueles reguladores, permitindo a institucionalização de mecanismos de troca de informações e o desenvolvimento de iniciativas diversas de forma coordenada, o que se encontra, inclusive, em consonância com a natureza da maior parte daqueles mercados³⁶.

Em agosto de 2020 foi instituído o Decreto nº 10.465 que estabeleceu como competência do Coremec a promoção da articulação da atuação das entidades da administração pública federal que regulam e fiscalizam os mercados financeiro, de capitais, de seguros, de previdência e capitalização. O objetivo é de promover a estabilidade do sistema financeiro nacional; a discussão de medidas que visem ao melhor funcionamento desses mercados; o debate de iniciativas de regulação e procedimentos de fiscalização relativos às atividades de mais de uma das entidades reguladoras; a coordenação e intercâmbio de informações das entidades reguladoras entre si e com instituições estrangeiras ou com organismos internacionais; e o debate e proposição de ações coordenadas de regulação e fiscalização, inclusive as aplicáveis aos conglomerados prudenciais.

36 YAZBEK, Otavio. Regulação do Mercado Financeiro e de Capitais. Rio de Janeiro, Elsevier, 2007, p. 203-204.

Note-se que não há, no Coremec, representantes da bolsa de valores, que, entretanto, têm capacidade autorregulatória, conforme se verá a seguir.

1.2 AUTORREGULAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA BOLSA DE