O alargamento coloca a questão fundamental: como podem ser tomadas decisões ou definidas políticas numa União com tantos membros?
Ao longo da sua existência, a UE nunca aceitou a adesão de tantos novos membros ao mesmo tempo. Desde o primeiro alargamento, somou nove novos membros ao longo de um período de 30 anos: planeia agora receber dez, seguindo-se ainda outros. Embora o próximo alargamento represente um aumento de apenas um quinto da população da UE, haverá dez novos países representados nas instituições.
A integração da Europa está a ocorrer a um ritmo rápido, mas que, paradoxalmente, é ao mesmo tempo demasiado lento. Para os desafios que a Europa enfrenta − competitividade económica, segurança interna, necessidade de um papel político no mundo − a cooperação é demasiado fraca e os resultados escassos. Mas a UE de 2003 é já diferente da UE dos anos 90: a soberania nacional está a ser partilhada em domínios como a justiça e os assuntos internos e teve início a cooperação em matéria de segurança e defesa. A União Europeia está em vias de se converter numa união política, o que é demonstrado pelo facto de estar a ser questionada a sua
legitimidade democrática. As questões de identidade, governação e legitimidade constituem o centro da Convenção sobre o Futuro da Europa.
As questões postas pelo alargamento são bem mais profundas do que a governação ou os mecanismos de tomada de decisão. A tomada conjunta de decisões sobre políticas comuns implica um entendimento comum do interesse europeu, bem como uma vontade de cooperar e agir em conjunto, o que toca em questões de interesse e identidade, a nível europeu e a nível nacional.
países? Como podem esses países agir em conjunto? Sucumbirá a identidade dos países de menores dimensões à influência da UE, ou dos seus vizinhos?
Estes problemas "existenciais" não são exclusivos das elites intelectuais, mas estão no centro de algumas questões de base colocadas por cidadãos comuns confrontados com a perspectiva de uma UE alargada. Além disso, surgem num período em que a mobilidade e a migração levaram a uma sociedade cada vez mais variada na Europa, que inclui imigrantes de países não europeus. A questão das atitudes da sociedade em relação a "estrangeiros" e "outros" − assimilação,
integração, exclusão − é amplamente colocada na Europa, independentemente do alargamento da UE.
As respostas a algumas destas questões são dadas pela experiência anterior adquirida no processo de integração económica e política na UE. As identidades nacionais e regionais não diminuíram; em alguns Estados-Membros, as identidades regionais emergiram mais claramente graças ao enquadramento europeu.
Os novos membros desejam ser tratados como parceiros iguais. Nas estruturas comunitárias de tomada de decisão terão os mesmos direitos que os outros membros; não haverá o "estatuto de segunda classe" para os recém-chegados. Os receios de erosão da soberania nacional (a qual, no caso de alguns, foi recentemente recuperada) não se justificam: na realidade, a soberania sairá reforçada com a partilha no quadro europeu. As respectivas relações com os vizinhos de maiores dimensões na UE será regida pelo direito e não pela força como foi frequentemente o caso no passado.
O método de integração adoptado pela UE, denominado método comunitário, tem permitido a cooperação harmoniosa entre os países pequenos e grandes. As instituições da UE, inicialmente concebidas para três países grandes e três países pequenos, tem conciliado com êxito os
interesses de países de diferentes dimensões. De facto, o êxito extraordinário do "método comunitário" tem sido o de proporcionar um modelo que tranquiliza os pequenos países no sentido de garantir que os seus interesses não sejam anulados pelos vizinhos maiores, sem frustrar os interesses destes últimos.
uma participação maior em relação à respectiva população do que os países grandes) e num equilíbrio entre as instituições, designadamente o papel especial da Comissão como promotora do interesse europeu, iniciadora da acção e guardiã da legalidade.
O próximo alargamento incluirá muitos países pequenos, aspecto que exigirá um esforço de compreensão, tanto dos grandes como dos pequenos Estados, para evitar o risco de tensões ou de confrontos.
Um dos princípios fundamentais da integração europeia tem sido a aceitação da diversidade. No domínio cultural, por exemplo, as medidas da UE têm-se limitado à promoção da
diversidade. Não houve nunca nenhum projecto no sentido de desenvolver uma "cultura europeia" normalizada. A aceitação da diversidade e do multiculturalismo por parte da UE é ilustrada pelo seu tratamento das línguas: as instituições da UE aceitam e respeitam as línguas oficiais dos membros iniciais, e de cada país recém-chegado. Os custos da interpretação e tradução (actualmente em onze línguas, e no futuro nas línguas dos novos membros) são aceites como necessários e desejáveis para o funcionamento de um sistema democrático, acessível e transparente.
Ao mesmo tempo, a integração europeia tem sido acompanhada por uma ênfase cada vez maior nos princípios e valores comuns. De facto, o actual processo de alargamento apoiou essa
mudança quando em Copenhaga, em 1993, os dirigentes da UE definiram o critério "político" de adesão − a necessidade da democracia, do Estado de Direito, dos direitos humanos e da protecção das minorias. Em Amesterdão, em 1997, os Chefes de Estado e de Governo
introduziram o princípio da democracia no Tratado fundamental e espera-se que a Convenção sobre o Futuro da Europa aprofunde mais na direcção da definição dos princípios e valores da UE.
mais semelhanças do que diferenças, já que estes países têm participado desde a Idade Média na interacção das influências culturais na Europa continental e têm formado parte de diversos agrupamentos administrativos e políticos existentes na Europa ao longo dos séculos. A experiência da separação com a "cortina de ferro" foi uma aberração temporária.
Os novos membros possuem uma rica herança cultural para partilhar com os outros europeus. Em domínios como a arte, arquitectura, música, cinema, literatura, a sua contribuição para a cultura europeia é muito valorizada nos actuais membros da UE.
No que diz respeito aos valores e ideias, os novos membros desejam participar integralmente na construção das políticas e da identidade europeias. Durante muitos anos, "Europa" foi para os europeus do centro e do leste o símbolo das liberdades e valores que desejavam recuperar. Além disso, enquanto países muitas vezes dominados por vizinhos maiores, compreendem a vantagem de trabalhar num quadro colectivo europeu. É verdade que o grande desfasamento económico entre esses países e a UE pode ser um obstáculo à sua participação integral em algumas políticas europeias, mas, embora possam não ter os meios económicos, não lhes falta a vontade política.
O que pode ser feito para estimular um maior sentido de unidade na UE alargada, respeitando simultaneamente a diversidade dos seus povos? A tarefa exigirá esforço e coragem por parte dos líderes políticos europeus. Necessita de meios de comunicação social bem informados e
equilibrados, dispostos a compreender e explicar aos cidadãos europeus a dimensão europeia bem como as posições nacionais. O que pode a própria UE fazer para ajudar?
Dado que o principal meio de desenvolver um sentido de Europa é melhorar a compreensão mútua entre os seus povos, a UE e os governos nacionais devem esforçar-se por promover os intercâmbios de pessoas pertencentes a diversos sectores da sociedade entre os países da UE alargada. Os cidadãos da actual UE têm em geral um conhecimento deficiente dos novos membros. Deve-se, sobretudo, estimular os jovens a visitar e a realizar os seus estudos em outros países europeus e a aproveitar da experiência de trabalho no estrangeiro. Devem ser consolidadas as redes universitárias europeias.
Independentemente do alargamento, a UE precisa da reforma institucional para aproximar a governação dos cidadãos. As pessoas querem que as instituições europeias sejam mais eficazes e abertas ao escrutínio democrático.
A reforma institucional é também uma questão-chave estimulada pelo alargamento. Para além dos critérios para os novos membros (os três "critérios de Copenhaga"), a UE estabeleceu em 1993 um quarto critério para o alargamento: a própria capacidade da União para absorver novos membros, sem perder a dinâmica da integração europeia. Este processo levou ao Tratado de Nice em 2001. As reformas institucionais decididas em Nice foram reduzidas ao mínimo: uma revisão "aritmética" dos números de votos e lugares nas instituições europeias, em vez de uma revisão fundamental do sistema. A verdade é que, tendo incentivado os novos membros a desenvolverem o máximo de esforços no sentido de se prepararem para a adesão, a própria União não se preparou ainda suficientemente no domínio das suas instituições e da sua constituição, de importância crucial.
Esta situação levou ao lançamento em 2002 da Convenção sobre o Futuro da Europa: uma nova experiência por parte da UE para rever o seu funcionamento através de um processo mais profundo do que o tradicional método intergovernamental, que inclui representantes dos países candidatos à adesão. Tendo começado com quatro questões importantes (o papel dos
parlamentos nacionais, a simplificação dos Tratados, a Carta dos Direitos Fundamentais e a delimitação de poderes entre a UE e os Estados-Membros), a Convenção ampliou o alcance dos seus trabalhos de forma a incluir a redacção do projecto de uma nova constituição da UE.
O presente relatório não pretende acrescentar mais aspectos às muitas propostas e
recomendações actualmente em discussão na Convenção, a qual já tem em conta a UE alargada. Os futuros Estados-Membros participam na Convenção e serão convidados mais tarde a ratificar os seus resultados. O que o presente relatório pretende sublinhar é a necessidade e urgência de preparar correctamente o próximo alargamento através de recomendações claras por parte da
· um alargamento do voto por maioria no Conselho, de forma a permitir o desenvolvimento das políticas da UE no futuro;
· um reforço do "método comunitário" e o respeito pelo equilíbrio institucional.
A Convenção não pode preparar tudo o que será necessário para o alargamento. O seu papel não é reformar as políticas da UE alargada, mas melhorar a organização, os métodos e a
constituição. Necessita redefinir os métodos de decisão e actuação da UE, e não de prescrever o que deverão ser essas decisões e acções. Mas uma resposta satisfatória a esta questão do "como" − aos problemas institucionais e constitucionais da governação europeia − é fundamental para o êxito do próximo alargamento.
Melhor execução das políticas
Outro desafio é assegurar a boa execução das regras e políticas europeias na UE alargada.
Relativamente aos futuros Estados-Membros, a aplicação eficaz das regras da UE tem sido uma questão central dos preparativos de pré-adesão: de facto, tem sido o "teste de admissão"
fundamental para a adesão. A UE tem frequentemente insistido na capacidade de execução adequada das suas normas e políticas (o acervo) como requisito essencial. Em alargamentos anteriores, esta questão da capacidade administrativa não se colocou; contudo, com os países candidatos da Europa central e oriental, cujas administrações públicas se viram debilitadas durante o período comunista, tem constituído uma preocupação devido à necessidade de confiança mútua entre Estados-Membros a fim de permitir o funcionamento adequado da UE, especialmente do mercado interno sem fronteiras.
Há ainda muito por fazer para melhorar as respectivas administrações públicas, para que
enquanto membros possam aplicar de forma equitativa e eficaz as regras e os padrões europeus. Desde 1997 a Comissão tem vindo a acompanhar os progressos, publicando relatórios anuais e salientando os domínios em que são necessárias melhorias. A UE tem concedido ajuda
financeira para reforçar as novas administrações e os sistemas jurídicos. Esta assistência ascendeu em 2002 a mil milhões de euros, e os novos membros continuarão a poder beneficiar desta ajuda especial após a adesão. Muitos problemas terão ainda de ser resolvidos pelos futuros membros, incluindo a necessidade de um funcionalismo público qualificado (e uma
remuneração adequada), a reforma do sistema judicial para permitir um recurso eficaz aos tribunais, bem como medidas para combater a corrupção.
Em relação aos actuais Estados-Membros, a questão da execução das políticas também se coloca, embora por razões diferentes. Com a redução da actividade legislativa da UE em vários domínios, e o alargamento bem sucedido das políticas da UE a outras áreas como o ambiente, a atenção deslocou-se da promulgação de legislação para a sua aplicação.
Os governos dos actuais Estados-Membros precisam de introduzir melhorias na sua execução da legislação europeia. A transposição tardia, a transposição inadequada e uma fraca aplicação efectiva das leis contribuem para que a opinião pública tenha a impressão de que União não cumpre as suas obrigações. Por exemplo, a Comissão informou que de 83 directivas aprovadas pelo Conselho relacionadas com o mercado interno que deviam ter sido transpostas em 2000, só 5 foram efectivamente transpostas em todos os Estados-Membros. A corrupção constitui
também um problema que afecta os actuais Estados-Membros. Com efeito, vários inquéritos sugerem que em alguns Estados-Membros (Grécia, Itália) a situação é pior do que em alguns dos futuros membros11.
Conclusão
Agir em conjunto na Europa exige um esforço por parte dos europeus para se compreenderem melhor, para identificarem interesses comuns e para combaterem o receio de que uma UE maior signifique uma perda de identidade.
O alargamento exige e permite a "valorização" do sistema de governação da UE. A UE vê-se confrontada com os desafios colocados pelas rápidas transformações da realidade internacional e a necessidade de uma melhor governação e reforçar a legitimidade democrática. Conseguir articular esses desafios com a necessidade de uma melhor governação pode acabar por ser um importante impulso para uma União verdadeiramente política.
· Mais medidas no sentido da promoção do entendimento entre cidadãos, incluindo o intercâmbio de pessoas, a experiência de trabalho e a realização de estudos por jovens em outros países da UE e a consolidação das redes universitárias europeias.
ANEXOS
Mapa da Europa
Quadros
1. Dados de base da UE e dos futuros Estados-Membros 2. Apoio ao alargamento nos Estados-Membros da UE 3. Apoio à adesão nos futuros Estados-Membros 4. Comércio da UE com a Europa central e oriental
5. Crescimento económico na UE e nos futuros Estados-Membros 6. Despesas da UE com o alargamento: pré-adesão
7. Despesas da UE com o alargamento: pós-adesão
Reuniões e participantes
1. Workshops no Instituto Universitário Europeu 2. Consulta de organizações não governamentais 3. Visitas a futuros Estados-Membros