A maior parte das sociedades mantém um sistema de governo com base na representação das pessoas que a compõem. Em alguns desses agrupamentos, desenvolveu-se a auto representação, quase sempre nas comunidades menos populosas, em detrimento de outras, as quais elegem membros específicos, dotados de legitimidade, para tomar decisões em nome de todos. Nesse sentido, expõe Friedrich Müller:
Já que não se pode ter autogoverno, na prática quase inexeqüível, pretende-se terão menos a autocodificação das prescrições vigentes com base na livre competição entre opiniões e interesses, com alternativas manuseáveis e possibilidades eficazes de sancionamento político. Todas as formas da decisão representativa arredam [nehmen aus dem Spiel] a imediatidade [Unmittelbarkeit] Não há nenhuma razão democrática para despedir-se simultaneamente de um possível conceito mais abrangente de povo: do da totalidade dos atingidos pelas normas: one man one vote. Tudo o que se afasta disso necessita de especial fundamentação em um Estado que se justifica como “demo”cracia.44
A coletividade, no momento em que escolhe determinada pessoa para deliberar em seu nome, anseia que esse preposto aja de acordo com o espírito do povo que representa, fazendo jus à legitimidade de que são dotados os seus atos. Com relação a isso, defende Gilberto Bercovici ao citar Hobbes:
Hobbes critica toda a possibilidade de dualidade entre a vontade do povo e a vontade do soberano. Essa dualidade, ao cindir a soberania, causa a guerra civil. Uma das suas teses centrais é a de que os homens só
44 MÜLLER, Friedrich. Quem é o Povo? A questão fundamental da democracia. 5ª edição
obedecem o poder que eles mesmos estabeleceram. A legitimidade do Estado é construída e a soberania é conseqüência da representação, originando-se nos indivíduos que não a detém mais. Este poder se transmite pela autorização. O soberano hobbesiano não tira sua legitimidade de Deus, mas de cada um dos indivíduos que compõem o povo.45
Entretanto, se os mandatários, designados pela sociedade, não atuarem em consonância com a vontade da população, eles estarão, portanto, em benefício próprio ou de outrem, contrariando o fim para o qual foram eleitos, não mais estando da função de representação do povo.
Somente se os procuradores atuassem imbuídos de uma vontade de fazer a sociedade desenvolver-se, crescer, prosperar, com todas as suas necessidades atendidas da melhor forma possível, estariam, assim, representando a vontade do povo. Assim preceitua Goffredo Telles Júnior:
Num grupo social, os homens não se acham simplesmente justapostos, uns ao lado dos outros, como paus num monte de lenha, ou como caminhantes isolados, andando pela mesma estrada. Acham-se, isto sim, associados, de maneira a se completarem reciprocamente. Num grupo social, não há uma simples agregação material de homens, mas uma comunidade organizada.46
Um agrupamento de indivíduos, estruturado jurídico e socialmente, ao exprimir sua vontade política está constituindo o Poder Constituinte, poder esse que, originariamente se configura ilimitadamente e, na sua forma derivada, possui algumas restrições, principalmente temáticas e reguladas pelo primeiro, mas sempre com o mesmo legitimado; o povo. Nessa linha de raciocínio proclama Flávia Ribeiro:
Não será mais admissível a estruturação de uma ordem governamental que não se preocupe em dispor de canais de acesso para captação da opinião pública, desde que a democracia é descrita como governo permanentemente identificado com a opinião pública.47
45
HOBBES, Thomas. Leviathan, reimpr. Cambrigde, 1999. In: BERCOVICI, Gilberto. Soberania e Constituição: Para uma crítica do Constitucionalismo. Editora Quartier Latin do Brasil. São Paulo, 2008. P. 91.
46
TELLES JUNIOR, Goffredo. O povo e o poder: O Conselho do Planejamento Nacional. Malheiros Editores Ltda. São Paulo, 2003. P. 25.
47
RIBEIRO, Flávia. Constituinte e Participação Popular: o momento estratégico da ordenação pré- Constituinte e a Emenda Constitucional n. 25/85. Ed. Saraiva. São Paulo, 1986. P. 27.
Tem-se, nesse contexto, um desmembramento do poder constituinte subseqüente em três categorias, a seguir pormenorizadas: Primeiramente, o decorrente, que se origina na prerrogativa que os Estados-membros têm de organizar suas próprias Cartas Magnas, assegurado no artigo 11 do ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) que nos diz que “Cada Assembléia Legislativa, com poderes constituintes, elaborará a Constituição do Estado, no prazo de um ano, contado da promulgação da Constituição Federal, obedecidos os princípios desta.” e o artigo 25 da CRFB/88 que também é embasamento desse poder nos diz que “Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.”.
Faz-se imprescindível, ainda elucidar o Poder Decorrente Revisional, que possui regramento no artigo 3º do ADCT.48 Esse dispositivo, por sua vez, prevê a realização do instituto da Revisão Constitucional em data única, qual seja depois de decorridos cinco anos da publicação da Carta Magna de 1988, criada, principalmente com o intuito de adequar a Lei Máxima ao sistema de governo que houvesse sido aprovado no plebiscito de 1993.
Por último, impende destacar a terceira forma de expressão do Poder Constituinte, a única capaz de alterar os dispositivos constitucionais, isto é, o Poder Constituinte Derivado Reformador, o qual se dá através da proposta de Emendas Constitucionais ao Congresso Nacional, que as aprovará ou não por meio de rigoroso procedimento de votação e possui fulcro no artigo 60 da CFRB/8849.
48 Art. 3º - A revisão constitucional será realizada após cinco anos, contados da promulgação
da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral.
49 Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
§ 1º - A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
§ 3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes;
É válido salientar que o único titular do poder constituinte, em qualquer de suas facetas, é o povo; portanto, as atitudes dos constituintes devem coincidir com a vontade da população, a fim de garantir a legitimidade dessa representação.
As idéias de soberania popular e de soberania nacional estão intrinsecamente ligadas à idéia de legitimidade de poder. E esta, por sua vez, embasa a autenticidade e juridicidade do Poder Constituinte. Esses sistemas se utilizaram da razão humana para fundamentar seu funcionamento e lhes dar solidez. Gilberto Bercovici preconiza:
O poder constituinte é manifestação da soberania. È um poder histórico, de fato, não limitado pelo direito. Como tem caráter originário e imediato, o poder constituinte não pode ser reduzido juridicamente. Não pode ser limitado, mas não é arbitrário, pois, segundo Böckenförde, tem “vontade de constituição”.50
Esse raciocínio advém da busca da legitimação do acesso ao poder constituinte, surgido mais intensamente no século XVIII, é poça da Revolução Iluminista, surgido na França, que culminou na noção de sociedade. Adrian Sgarbi corrobora:
Numa palavra: buscou-se a participação de todos e de cada um no exercício do poder político em seus vários níveis operatórios de legitimidade- legitimação e de concretização do ideal democrático, racionalizando e assentando o processo político na arquitetura jurídico-constitucional de tal modo que a universalização do papel do cidadão contemporâneo não esteja a significar um desligamento seu do processo de decisão, um esvaziamento dos conteúdos da participação, o surgimento de um cidadão neutralizado politicamente.51
Por fim, é imperioso ressaltar que o Poder Constituinte tem como titular exclusivo o povo. Dessa forma, os representantes eleitos têm que agir com fundamento na vontade popular, com o intuito de assegurar a autenticidade dessa representação.
Nesse contexto, tem-se que a forma de governo em que a vontade dos cidadãos prepondera sobre a dos governantes chama-se democracia. Nesse tipo de governo, o elemento popular ganha destaque na tomada de decisões, bem como na participação da criação e mudança do ordenamento jurídico. Teoria pela qual
§ 5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
50 BERCOVICI, Gilberto. Soberania e Constituição: Para uma crítica do Constitucionalismo.
Editora Quartier Latin do Brasil. São Paulo, 2008. Página. 30.
advoga José Afonso da Silva afirmando que “O modelo democrático constitui um regime político, tanto por pressupor um conjunto de princípios e diretrizes fundamentais a estruturar o Estado, como também por informar a relação dinâmica entre atividade e fim”.52
O estudo da democracia, hodiernamente entendida como forma de governo, originou-se na doutrina clássica como uma variedade do exercício do poder político.
Aristóteles, um dos mais famosos filósofos gregos, classificava os governos com base na quantidade de pessoas que o encabeçavam, ou seja, monarquia representava o governo de um só indivíduo; a aristocracia consistia na administração do Estado por algumas pessoas; enquanto a politeia significava o governo de muitos. Para ele, essa três formas seriam autênticas, haja vista que voltadas ao alcance do bem comum. Assim propugna Simone Goyard-Fabre:
A democracia de que Atenas forneceu a primeira forma ao Ocidente não significava que “todos” governam, mas que “todos os cidadãos” participam do governo. A amplitude da democracia era, portanto, limitada, pois o povo (demos) saudado como soberano não se confundia com toda a população (pléthos) da Cidade Estado: só eram levados em consideração os “cidadãos”, o que excluía não só os escravos, que excediam em número homens livres, mas também as mulheres, consideradas inferiores, e os metecos, que eram estrangeiros domiciliados em Atenas.53
Esse filósofo grego, ainda, desenvolveu uma categorização das formas para ele degeneradas de governo, pois essas variantes colocavam os interesses particulares à frente do bem comum, quais sejam: tirania, oligarquia e democracia. Nesse sentido, colacionou-se:
O soberano pode, em primeiro lugar, confiar o governo a todo o povo ou à maior parte do povo, de modo que haja mais cidadãos magistrados que simples cidadãos particulares. Essa forma de governo denomina-se Democracia. Ou então pode confiar o governo nas mãos de um pequeno número, de sorte que haja mais simples cidadãos que magistrados, e essa forma de governo recebe o nome de Aristocracia.Pode, enfim, concentrar todo o governo nas mãos de um magistrado único, de quem os demais recebem o seu poder. Essa terceira forma é a mais comum e denomina-se Monarquia ou governo real.54
52 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 22ª edição revista e
atualizada nos termos da Reforma Constitucional (até a Emenda Constitucional n. 39 de 19.12.2002). Ed. Malheiros Editores Ltda. São Paulo-SP, 2003.
53 GOYARD-FABRE, Simone. O que é democracia?: a genealogia filosófica de uma grande
aventura humana. Editora Martins Fontes. São Paulo, 2003. P. 20.
Kelsen, por sua vez, distingue as formas de governo tendo como base a noção de Estado equivalente ao ordenamento jurídico, resultando na conclusão de que as formas de governo são divididas de acordo com a previsão constitucional que advém do processo de positivação das normas jurídicas. A partir dessa premissa, pode-se inferir que o ordenamento, quando autônomo, é produzido pelos destinatários da norma, constituindo uma democracia.
Fato intrigante da democracia grega é o rigoroso critério de classificação de um cidadão. Chega-se a esse desenlace, pois, cidadãos só eram os homens livres atenienses e dotados de capacidade para a guerra, estando todo o restante da população excluído das decisões da cidade, o que retirava grande parte da sociedade das deliberações políticas. A doutrinadora Mônica de Melo confirma essa teoria:
[...] o que fica daquele modelo é a referência a um sistema com intensidade de participação, no qual não se conheceu a delegação de poderes de decisão a representantes eleitos, ao contrário do que acontece nas democracias modernas representativas, nas quais foi sensivelmente diminuída a participação direta, e o poder de decisão transferido, mas quem o transfere é um número significativo de pessoas (sufrágio universal), com aumento real da cidadania, possibilitando maior igualdade política.55
O modo como se dispõe o estado grego destoa totalmente daquele dado ao Estado Moderno, isto é, não somente as proporções de população e tamanho aumentaram exponencialmente, como a estrutura em si do governo e os mecanismos de tomada de decisões se tornaram mais complexos.
A atividade objetiva e constante da população em todas ou na maior parte das decisões políticas passou a ser, com o advento do Estado Moderno, impraticável, tendo em vista a quantidade descomunal de indivíduos que teriam de ser ouvidos todas as vezes em que se fosse tomar uma medida no âmbito do governo.
A democracia decorre de um processo de afirmação do povo, o que revela a historicidade da acepção e, por via de conseqüência, a sujeição do regime às peculiaridades do momento histórico e valores da sociedade que a integra. Por advir de relação dinâmica, logo, têm-se diversas facetas do mesmo princípio.
55 MELO, Mônica de. Plebiscito, referendo e iniciativa popular: mecanismos constitucionais
O cerne da palavra democracia significa “governo do povo”, daí se aferir a necessidade ou quase obrigatoriedade de participação popular na administração do país, tendo em vista que é essa intervenção do povo que fornece legitimidade e legalidade à governabilidade dos representantes do povo, senão veja-se:
A titularidade do poder constituinte deve corresponder ao titular da soberania. Historicamente, de acordo com Nelson Saldanha, isso significa indagar como o povo chegou à pretensão desta titularidade e como viabilizar esta pretensão, pois a soberania popular se refere essencialmente ao povo como titular do poder constituinte.56
O regime democrático consubstancia valores essenciais, como a liberdade e a igualdade, com fulcro nos princípios fundamentais da soberania popular e da participação. Esses preceitos prescrevem o povo como principal berço do poder, como sendo a base que ampara o regime, além de atribuir efetividade e validade à vontade popular, por meio de institutos que viabilizam o seu exercício direto ou indireto. Com base nisso, colaciona-se o texto a seguir:
O princípio democrático envolve fundamentalmente três aspectos: (1) legitimidade; (2) sistema de resolução do exercício do poder; (3) e ideal. Sob o aspecto da legitimidade a democracia postula que o poder derive do demos (=povo) no sentido de que se funde no consenso dos cidadãos. Como sistema de resolução do exercício do poder (=técnicas de legitimação) atravessou inúmeras fases desde o exercício participativo direto dos antigos (como Apella e Ecclesia), passando pela representação vinculada da Idade Média (=mandato imperativo) e pela livre representação na Idade Moderna (mandato livre), até chegar no exercício participativo dos moldes contemporâneos (=democracia participativa). Como ideal opõe-se aos governos e as situações que com ela são compatíveis, objetivando alcançar a democracia real.57
Essa doutrina baseada no governo popular pode classificar-se de três formas, conforme o nível de penetração da vontade popular nas decisões governamentais, quais sejam: direta, indireta ou semidireta. A democracia é tida como direta quando exercida diretamente pelos cidadãos, sem que haja interferência de terceiros. A indireta, por sua vez, também chamada de representativa, a sociedade elege representantes, os quais irão decidir em nome do povo. Já a semidireta retrata a união dos institutos retro mencionados, isto é, o governo se realiza por intermédio de representantes, todavia o cidadão possui meios diretos de
56 SALDANHA, Nelson. O poder Constituinte, São Paulo, RT, 1986. In: BERCOVICI, Gilberto.
Soberania e Constituição: Para uma crítica do Constitucionalismo. Editora Quartier Latin do Brasil. São Paulo, 2008. P. 30.
participação para fiscalização da administração estatal, por exemplo, o plebiscito, o referendo e a iniciativa. A partir disso, Flávia Ribeiro conclui:
A eleição popular direta seguramente vai democratizar o processo de escolha, mas não garante que o governante investido conduza democraticamente o complexo aparelhamento estatal, se o sistema se ressente de eficazes instrumentos de controle que possam conter o imenso poder pessoal atribuído, para uso exclusivo e discricionário do Presidente da República. A participação popular aparece e fugazmente se eclipsa após cada lance de eleição, passando desde então toda a coletividade a depender da vontade de uma única pessoa, com imensa capacidade de pressionar e seduzir, sem possibilidade concreta de influir e alterar com a sua intermediação as diretrizes que afetam a todos.58
Quanto mais o modo de governar se aproxima da democracia direta, com inspiração na democracia grega clássica, mais a administração do estado se dá de forma participativa e, por conseguinte, maior será sua legitimidade, haja vista que o poder político se concretiza somente com a vontade do povo. Conforme João Maurício Adeodato:
Resumindo os três níveis da teoria geral do poder, quanto à relação entre legalidade e legitimidade, podemos dizer que: 1) ambas são necessárias, mas não suficientes isoladamente, o poder precisa ser ao mesmo tempo legítimo quanto ao título e legal quanto ao exercício; 2) legalidade e legitimidade podem ser suficientes por si sós, o poder pode ser legítimo sem ser legal e vice-versa; 3) a legalidade e a legitimidade são necessárias e isoladamente suficientes, o poder que tem uma das qualidades tem forçosamente a outra.59
O que se deve buscar, nessa seara, é a consolidação da cidadania ativa, reivindicando a perspectiva política do cidadão, sem, entretanto, menosprezar os mecanismos de representação. Esse regime busca alinhas a vontade do povo com a do Estado, consoante ensinamento de Simone Goyard-Fabre:
Essa ambivalência primordial é indicativa da problematicidade que jaz sob a natureza essencial da democracia. Desde a época de suas primeiras manifestações, o problema era saber se a democracia era o melhor ou o pior dos regimes. O tempo da história e sua aceleração, bem como a disseminação da democracia por tantos recantos do mundo, em nada mudaram a problematicidade que a caracteriza.60
O princípio democrático, ao longo da história, sofreu várias alterações, as quais buscavam, em sua maioria, adaptar o governo às necessidades que fossem
58 RIBEIRO, Flávia. Constituinte e Participação Popular: o momento estratégico da ordenação
pré-Constituinte e a Emenda Constitucional n. 25/85. Ed. Saraiva. São Paulo, 1986.p. 29.
59 ADEODATO, João Maurício Leitão. O problema da legitimidade: no rastro do pensamento de
Hannah Arendt. Editora Forense Universitária Ltda. Rio de Janeiro, 1989. P. 22.
60 GOYARD-FABRE, Simone. O que é democracia?: a genealogia filosófica de uma grande
surgindo no seio da sociedade, assim, renovando a vontade popular como alicerce do governo.
O cidadão deve encarar o exercício da vontade popular como um dever cívico que todos têm de participar dos rumos políticos de sua cidade, estado e/ou país, exercendo suas funções administrativa e jurídica no âmbito da estrutura estatal. Assim defende Vicente Barreto:
A soberania não pode ser representada, pelo mesmo motivo que não pode ser alienada. Ela consiste essencialmente na vontade geral, e a vontade não se representar: ou é a vontade geral, ou é outra vontade. Portanto os deputados do povo não são nem podem ser os representantes deste, eles não são mais que seus delegados. Toda lei que o povo em pessoa não ratificou é nula, não é uma lei. O povo inglês acredita ser livre. Muito se engana, ele só o é durante a eleição dos membros do parlamento.61
O sistema representativo sempre se mostrou bastante frágil, a julgar pelos ideais de soberania popular e da vontade geral que preponderam sobre qualquer outro e a necessidade constante do povo por igualdade, em todas as suas vertentes, e liberdade, que fundamentam a democracia participativa. Conforme lição de Flávia Ribeiro, abaixo colacionada:
Nada consta em pauta sobre o aumento efetivo de participação popular, tudo estando a denotar o crescente reforçamento do poder pessoal, e a rearticulação de sistemas de apoios inspirados em nossa velha 1ª república, reeditando-se os artifícios para superação dos partidos políticos, que, por seu turno, arrastam a clientela mais ampla de bases municipalistas.
Tudo estando assim a transcorrer, não se pode arriscar na estabilidade dessas instituições, das fica alijada a participação popular, confinada aos