3 PLEBISCITO E REFERENDO: LIMITES E CARACTERIZAÇÃO
3.2 Utilização de plebiscitos em matéria constitucional
A partir do conteúdo exposto, resta um questionamento: Se é possível a participação direta dos cidadãos na produção do ordenamento jurídico infraconstitucional, por que razão não seria possível a participação popular no processo de atualização da Carta Magna brasileira?
Consoante esse raciocínio, colacionou-se entendimento de Adrian Sbargi:
Se, relativamente à periodificação básica sintetizada, a história político- institucional brasileira foi de instabilidade, como de fato o foi, pode-se dizer que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 afigura-se como resultado de longo percurso de luta pela democracia, consubstanciada, mais fortemente, com intensidades diferentes desde que se instalou o golpe de 1964.29
Procura-se tecer comentários acerca da influência que os cidadãos exercem na feitura das leis, isto é, fez-se um estudo sobre o poder da opinião do povo nos trabalhos da formação legislativa e constitucional.
È válido salientar que hodiernamente o que se tem é uma conjuntura em que os governados elegem diretamente um representante, que podem ser senadores, deputados federais e estaduais ou vereadores, para posteriormente, as pessoas que ocuparem esses cargos venham a decidir, agora indiretamente, as
28 RIBEIRO, Flávia. Constituinte e Participação Popular: o momento estratégico da ordenação
pré-Constituinte e a Emenda Constitucional n. 25/85. Ed. Saraiva. São Paulo, 1986.p. 27.
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alterações feitas ao ordenamento jurídico. A doutrinadora, Flávia Ribeiro, faz críticas e esse sistema, abaixo colacionada:
Intenta-se, com razoável anseio, recompor o lastro da legitimidade democrática, mas que tem ficado pelo menos até agora nos aspectos tipicamente processuais, sem demonstrar qualquer sentido criativo para que a idéia democrática penetre nos aspectos essenciais quanto ao modo democrático da utilização do aparelhamento estatal.30
Entretanto, esse tipo de delegação que as pessoas estão praticando no momento de escolha de seus parlamentares pode vir a trazer problemas. Primeiramente, cabe-se delinear que o mecanismo utilizado pelo congressista e concedido através de um pleito pelo eleitor, chama-se mandato, ou seja, instrumento por meio do qual um terceiro pratica atos, que constituem direitos e deveres do mandante, em nome daquele que anteriormente os detinha. Defende essa linha de pensamento, também, Simone Goyard-Fabre:
A promoção política do povo na “coisa pública” não se deu por meio de um salto espetacular que o teria arrancado do estado de “minoridade” no qual, durante séculos, fora mantido pela política e pela religião. Foi por etapas e por meio de sucessivas inflexões que lhe foi reconhecido um status político – que não é o historiador do direito político.31
De acordo com o Código Civil brasileiro, têm-se as seguintes obrigações do mandatário cominadas, senão veja-se:
Art. 654. Todas as pessoas capazes são aptas para dar procuração mediante instrumento particular, que valerá desde que tenha a assinatura do outorgante.
§ 1o O instrumento particular deve conter a indicação do lugar onde foi passado, a qualificação do outorgante e do outorgado, a data e o objetivo da outorga com a designação e a extensão dos poderes conferidos.
Art. 682. Cessa o mandato:
I - pela revogação ou pela renúncia;
II - pela morte ou interdição de uma das partes;
III - pela mudança de estado que inabilite o mandante a conferir os poderes, ou o mandatário para os exercer;
IV - pelo término do prazo ou pela conclusão do negócio.
Art. 688. A renúncia do mandato será comunicada ao mandante, que, se for prejudicado pela sua inoportunidade, ou pela falta de tempo, a fim de prover à substituição do procurador, será indenizado pelo mandatário, salvo se
30
RIBEIRO, Flávia. Constituinte e Participação Popular: o momento estratégico da ordenação pré- Constituinte e a Emenda Constitucional n. 25/85. Ed. Saraiva. São Paulo, 1986. P. 26 e 27.
31
GOYARD-FABRE, Simone. O que é democracia?: a genealogia filosófica de uma grande aventura humana. Editora Martins Fontes. São Paulo, 2003.p. 102.
este provar que não podia continuar no mandato sem prejuízo considerável, e que não lhe era dado substabelecer.
Todavia, apesar de existirem esses deveres retro colacionados, no caso em tela, acha-se tratado um mandato no sentido técnico da palavra, não no sentido de mandato jurídico, não devendo os Deputados, Senadores e Vereadores prestar contas, nem estarem vinculados à vontade de seus eleitores, muito menos podendo ser destituídos de seus cargos, salvo exceções legais.
Esses representantes do povo compõem um conjunto de delegatários não vinculados à delegação, os quais são eleitos pelo processo eleitoral para criação das leis e mudança da própria Carta Magna.
Em razão da posse, os membros das Casas Legislativas desempenham suas funções com plena autonomia, agindo ao seu bel prazer e, como se não bastasse, no uso de suas prerrogativas, não respondendo por suas ações e/ou palavras quando no exercício de suas funções.
Os parlamentares representam a nação, contudo, o entendimento deles não, necessariamente, condiz com o dos representados. Por conseguinte, não se pode exigir posturas, além da probidade, dos congressistas, e tem-se que aceitar que a vontade dos parlamentares corresponda à vontade nacional.
Exprimir uma opinião é o direito de todo homem; a dos eleitores é uma opinião que pesa e que deve estar sempre pronto a ouvir, e que ele deverá sempre ponderar com grande atenção. Mas instruções imperativas, mandatos, aos quais o membro (da Câmara dos Comuns) deve expressa e cegamente obedecer, em razão dos quais deve votar, e em favor dos quais deve discutir (…), essas são coisas totalmente desconhecidas pelas leis desta terra.32
Nesse diapasão, pode-se concluir que a ideia de representação que predomina dos dias atuais refere-se a concessão de autoridade para decidir pela nação apenas a determinados cidadãos; contrapondo-se, dessa forma, ao ponto de vista ulterior, o qual previa uma ligação entre parlamentar e cidadãos.
Posição doutrinária existente acerca da representação defende que ela se configura como uma representação política e não jurídica, haja vista que não detém as mesmas peculiaridades do mandato, perfazendo somente o exercício de uma
32
TELLES JUNIOR, Goffredo. O povo e o poder: O Conselho do Planejamento Nacional. Malheiros Editores Ltda. São Paulo, 2003. P. 75.
função tendo em vista o papel que desempenham, quando na execução do Poder Legislativo.
Não obstante o fato de os parlamentares não terem o encargo de obedecer às obrigações criadas por um vínculo jurídico, não representa a inexistência de qualquer elo entre suas ações e uma diretriz, como seu programa de governo ou o do partido ao qual é filiado, ainda que não tenha que segui-lo coercitivamente.
O problema central, ignorado pela maior parte de nossos doutrinadores, é o fato de que a soberania de um estado periférico, é uma “soberania bloqueada”, ou seja, enfrenta severas restrições externas e internas que a impedem de se manifestar em toda sua plenitude.33
Após a explanação feita até agora, vem a calhar o questionamento acerca da persistência em ter sido dado o nome de representação ao elo existente entre eleitores e eleitos, levando-se em consideração a ausência de obrigações de um para com o outro.
Em verdade, o que acontece é o seguinte: embora sem mandato, destituídos dos poderes de representação autêntica, os parlamentares são chamados de representantes para lembrar-lhes que se devem portar como se fossem, realmente, representantes e mandatários; como se a sua missão tivesse a natureza de mandato, cumprindo-khes cuidar, em conseqüência, não de seus próprios interesses, mas dos interesses da coletividade34
O povo não tem participado apropriadamente da política nacional, tendo em vista a sua heterogeneidade e complexidade, não há como representantes eleitos por uma maioria representarem a vontade nacional, principal mente em se tratando de questão de importância nacional e decisivas no cenário sócio, político, cultural e econômico brasileiro.
A contenda que aqui se dispõe, é que a escassez de manifestação popular compromete a eficácia do planejamento e da administração pública, pois a democracia representativa não detém alto nível de aperfeiçoamento das estruturas sociais. Todavia, os fins perseguidos pela sociedade têm sido prejudicados no que tange ao sistema representativo que promove situações de exclusão, com a
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BERCOVICI, Gilberto. Teoria do Estado e teoria da constituição na periferia do capitalismo: breves indagações críticas. 2004 in: NUNES, A. J.; COUTINHO, J. N. M. (orgs.). Diálogos constitucionais: Brasil/Portugal. Rio de Janeiro: Renovar, pp.267-277.
34
TELLES JUNIOR, Goffredo. O povo e o poder: O Conselho do Planejamento Nacional. Malheiros Editores Ltda. São Paulo, 2003. P. 77.
transformação dos cidadãos em um todo, ignorando a existência e importância das minorias.
O povo só é livre quando não tem nenhuma outra vontade que não a sua própria. No governo representativo, Rousseau destaca que o povo só manifesta sua vontade nas eleições, estando o resto do tempo submetido à vontade dos representantes que elegeu. A vontade do representante sempre será uma vontade particular. Ela não pode estar de acordo com a vontade geral, mas isto não passa de mera coincidência.35
O cenário atual que se presencia é de acentuada volatilidade dos valores e princípios insculpidos na Carta Magna brasileira pois o que se tem visto é a sobreposição do capital em detrimento do bem comum. Limitada a participação e reduzida a legitimidade, os parlamentares governam como se sua fosse unânime entre os demais. Acerca do assunto, Fridrich Müller e Noberto Bobbio fazem importantes reflexões:
[...] por um lado se recorre à maior parte da população, por outro lado não se investe essa parte da população de direitos; por um lado a maior parte da população é ‘integrada’ na condição de obrigada, acusada, demandada, por outro lado ela não é integrada na condição de demandante, de titular de direitos.36
Como regramento que orienta a tomada de decisões coletivas, democracia é o regime em que esta atribuição é exercida por todos ou por uma grande maioria, sendo que, no que diz respeito à forma como se decide, é caracterizada fundamentalmente pela regra da maioria.37
Há críticas à democracia participativa no sentido de que ela se afigurava na Grécia antiga num contexto que aqueles que eram considerados cidadãos à época apenas de dedicavam às decisões da polis, em contraponto ao que ocorre hoje em dia, em que o povo se dedica a várias atividades, estando a política muitas vezes como a última de suas prioridades. Nesse contexto, defende-se a democracia representativa como um modelo em que os representantes eleitos podem se dedicar somente às atividades políticas e, portanto, suas decisões seriam dotadas de qualidade e legitimidade. Nesse sistema o povo continuaria na legitimidade do poder, mas não o exerceria diretamente.
35 BERCOVICI, Gilberto. Soberania e Constituição: Para uma crítica do Constitucionalismo.
Editora Quartier Latin do Brasil. São Paulo, 2008.p. 114/115.
36 MÜLLER, Friedrich. Quem é o Povo? A questão fundamental da democracia. 5ª edição
revista e atualizada. Editora Revista dos Tribunais.São Paulo, 2010.p. 95.
Além disso, uma democracia viva precisa de forma ainda mais autônomas de participação política. A quarta componente desta noção inovadora de “povo” está baseada sobre os direitos humanos e cidadãos. Eles devem ser compreendidos como direitos que tomam parte ativamente na formulação e realização da política – no nível nacional e, atualmente, também transnacional, consistindo nestes direitos de bases essenciais de uma sociedade civil democratizada.38
Entretanto, ainda que na teoria tal sistema se mostrasse o mais adequado, na prática ele se apresenta cheio de vícios, com o aumento das desigualdades sociais e a falta de legitimidade das decisões dos governantes que desvirtuam o fim para o qual foram eleitos, isto é, o bem comum.
A democracia semi direta, por sua vez, surge como a possibilidade de combinação de institutos de manifestação popular direta e o sistema representativo. Com ele, proporcionasse um maior controle social dos atos de seus dirigentes, amenizando muitas de suas irregularidades. Exemplos desses mecanismos de restrição são a iniciativa popular, o referendo e o plebiscito. Consoante Bonavides:
[...] sem abandonar e sacrificar a própria tese da democracia direta, colocá- la com objetividade em termos relativos, ou seja, compatibilizá-la até mesmo com formas representativas remanescentes, cuja continuidade ou persistência não descaracteriza
ou aniquila de modo algum o modelo proposto. Democracia direta não quer dizer, por conseguinte, que todas as formas de representação sejam banidas, exorcizadas ou eliminadas, sem o que não haveria essa democracia. Nada disso. O importante e essencial, absolutamente indispensável para definir hoje a identidade da democracia direta, é que o povo tenha ao seu imediato dispor, para o desempenho de uma desembaraçada e efetiva participação, os instrumentos de controle da mesma. Sem isso a participação será sempre ilusória, e o é nas chamadas democracias representativas do Terceiro Mundo, onde aqueles instrumentos compõem, não raro, o biombo atrás do qual se ocultam as mais obnóxias ditaduras sociais de confisco da liberdade humana.39
A participação tem de ser contínua e deve estar presente em todas as instâncias de tomada de decisão política. O povo tem que fazer parte do cenário político como sujeito de decisões fazendo uso cotidiano da fiscalização e participando ativamente dos atos de poder, construindo uma sociedade cada vez
38 MÜLLER, Friedrich. Quem é o Povo? A questão fundamental da democracia. 5ª edição
revista e atualizada. Editora Revista dos Tribunais.São Paulo, 2010.p. 63.
39 BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 5ª Edição revista e ampliada. Malheiros Editores
mais autônoma. O que se busca, principalmente, é a justiça social e o retorno da ética pública.
A soberania, assim compreendida a teoria que considera a nação como titular do poder, aquela entendida como entidade abstratamente personificada, dotada de vontade própria e que se coloca em posição de destaque em detrimento das vontades individuais.
Um grande obstáculo que se interpõe, nessa seara, é o fato de que após o processo eleitoral, os representantes eleitos encontrarem-se desvinculados de quem os elegeu, não podendo, dessa forma, serem responsabilizados perante o povo.
Levando-se em consideração que a soberania é dividida igualmente entre os cidadãos, ela só seria completa quando no conjunto do povo, essa teoria, defendida por Rousseau, mostrou-se a mais democrática.40
Somente para fins de exemplificação, impende-se transcrever artigos da Carta Magna da Bélgica de 1831, a qual, pela primeira vez, adotou a fórmula “todo poder emana do povo e em seu nome é exercido”, a senão veja-se:
Art 1º - A Nação brasileira, constituída pela união perpétua e indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios em Estados Unidos do Brasil, mantém como forma de Governo, sob o regime representativo, a República federativa proclamada em 15 de novembro de 1889.
Art 2º - Todos os poderes emanam do povo e em nome dele são exercidos.
Tendo por base a dimensão teleológica, ou seja, o bem comum, que deve pautar o exercício da soberania por meio da população, não cabendo ao povo somente a titularidade do poder, mas também o governo para o povo e pelo povo, que o exerce direta ou indiretamente. A participação popular direta proporciona a renovação cotidiana do consentimento popular e conseqüentemente da legitimidade do poder.
O paradigma de todo governo deve ser o interesse coletivo, a fim de manter a sociedade unida em prol do bem comum, só alcançado verdadeiramente através de uma democracia participativa.
Os instrumentos de democracia direta, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular, são meios de atuação direta da população na tomada de decisões
coletivas que concretizam a participação política dos cidadãos. Assim apregoa José Afonso da Silva:
A Constituição preordenou dois dispositivos, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que geram controvérsia e debates. Um foi o art. 2º, que determinou que no dia 7.9.93 o eleitorado definiria, através do plebiscito, a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que deveriam vigorar no País. A data, como vimos, foi antecipada para 21.4.93 pela EC/2/92. O plebiscito teve lugar nessa data, com expressiva maioria a favor da República presidencialista. O outro dispositivo foi o art. 3º, prevendo a realização de revisão constitucional após cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral.41
Como grande exemplo atual de intervenção da população nos procedimentos decisórios tem-se o orçamento participativo, o qual, variando de município pra município, tornou-se um instrumento essencial de democratização do planejamento dos investimentos públicos, haja vista ter sido através dessa participação que o povo começou a promover uma eficaz fiscalização da gestão dos recursos públicos.
Ainda nessa conjuntura, podem-se mencionar os Planos diretores participativos como uma das práticas atualmente já consolidadas, exemplos de práticas fundamentais de gestão participativa do poder público, prevendo, dessa forma, os rumos a serem seguidos no que tange ao planejamento urbano e criação de conselhos municipais de desenvolvimento urbano, os quais fazem parte da gestão e proposição de revisões de lei.
Entretanto, apesar da existência desses recursos, mostra-se urgente a criação e manutenção de processos participativos de maior impacto, realizando a maior integração das instâncias de tomadas de decisões, havendo um debate democrático entre representantes e representados.
Com base nisso, cabe-se transcrever classificação criada de Sherry Anstein, citada por Marcelo Souza, que estabelece uma escala dos níveis de participação dos cidadãos nas decisões do governo, a seguir colacionada:
1 Coerção: corresponde ao uso da força do aparato estatal para que se dê a “adesão” a social a determinada situação. O autor aponta como exemplo as remoções de favelas com a posterior transferência forçada dos moradores
41 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 22ª edição revista e
atualizada nos termos da Reforma Constitucional (até a Emenda Constitucional n. 39 de 19.12.2002). Ed. Malheiros Editores Ltda. São Paulo-SP, 2003.p. 90.
para conjuntos habitacionais periféricos, prática comum durante o regime militar.
2 Manipulação: à exemplo da coerção, o Estado não deseja estabelecer um verdadeiro diálogo com a população, mas o uso da força é minorado em detrimento da utilização maciça da propaganda para induzir a aceitação das decisões políticas. Seu principal objetivo é conferir ao regime uma falsa aparência de legitimidade.
3 Informação: aqui, são disponibilizadas à sociedade informações relativas às intervenções planejadas. Não há ainda canais de interação e a liberação das informações pode ser mais ou menos restrita.
4 Consulta: além de disponibilizar informações, o Estado busca consultar a população por meio de pesquisas de opinião pública. Os resultados podem ser utilizados no planejamento das gestões, mas a população não possui qualquer garantia de que suas opiniões serão incorporadas à prática governamental.
5 Cooptação: assim como na consulta, há a intenção de ouvir a população sobre a atuação estatal, mas com a diferença de que esse processo ganha uma estrutura mais consistente, com a criação de fóruns, conselhos e outras instâncias permanentes de participação. Contudo, há uma cooptação das lideranças populares ou ativistas para direcionar o processo e reduzir os conflitos, gerando um falso consenso em benefício do Estado.
6 Parceria: a partir da implementação de uma política pública ou intervenção, é estabelecido um ambiente de diálogo e transparência entre Estado e sociedade civil organizada, com a concreta possibilidade de intervenção dos cidadãos nas ações do governo.
7 Delegação de Poder: supera a parceria, estabelecendo um nível mais amplo de participação, não apenas restrito a determinada intervenção. A sociedade civil encontra-se já em um nível de co-gestão dos assuntos públicos, sendo numerosos os mecanismos de participação direta da população nas decisões do governo.
8 Autogestão: pressupõe a capacidade de implementação de políticas e intervenções por parte da sociedade de forma autônoma, isto é, sem a presença do Estado. Esse nível de participação, como se percebe, só é possível com a superação do binômio capitalismo + democracia representativa, estando ainda distante do macrocontexto social da atualidade. Contudo, essa constatação não elimina a possibilidade de experiências autogestionárias pontuais, com uma importante função político- pedagógica.42
Esses estudos apontam que apenas os três últimos níveis retro mencionados representam uma participação efetiva da população no seio de decisão do Estado, configurando um envolvimento máximo dos cidadãos na gestão da coisa pública.
O que se nota, hodiernamente, é o crescente interesse da população em buscar intervir na administração do estado, haja vista que houve uma conscientização ao longo dos anos no sentido, com ênfase no interesse público, buscando a implementação de políticas sérias de participação.
42 SOUZA, Marcelo. ABC do Desenvolvimento Urbano. Editora Bertrand Brasil. Rio de Janeiro,
Na teoria, presume-se que por a escolha dos representantes ser pautada