Mesmo reconhecendo que, talvez, a agenda do Estado seja determinada por um misto entre as pressões dos agricultores e as inspirações captadas a partir dos mediadores, uma análise acurada de como este processo tem sido construído mostra que, no final, a balança acaba pendendo para um lado. É por isto que se sustenta que a agenda de questões que informam as políticas de desenvolvimento rural do Estado brasileiro nos últimos 15 anos tem sido fortemente permeadas pelas ideias e propostas colhidas pelos formuladores de políticas (police makers) junto aos estudiosos e mediadores, que têm exercido uma influência decisiva. Por esta razão, torna-se fundamental conhecer quem são os principais interlocutores do Estado, quais são as bases teóricas de seu pensamento e qual é seu entendimento sobre o desenvolvimento rural no Brasil (SCHNEIDER S. , 2008).
A ideia do desenvolvimento territorial como uma estratégia para melhorar a efetividade de processos de desenvolvimento rural partiu de um grupo de organizações sociais, de alguns setores do governo e de um grupo de pesquisadores e professores que atuavam no campo da agricultura familiar e do desenvolvimento rural. De fato, o que se buscava era algo que representasse a ampliação e consolidação de um “projeto alternativo” da CONTAG que tinha como ponto central o fortalecimento da agricultura familiar e o PRONAF, enquanto política de fomento a este projeto e conferindo-lhe uma dimensão espacial.
A agricultura familiar ocupava o centro das questões que interpelavam as razões pelas quais a pobreza vinha aumentando no campo e nas cidades sem que houvesse uma proposta de política pública que lograsse alcançar, de fato, a maioria da população rural, inclusive aquela que não era atingida pela política de crédito para a agricultura familiar. Nem sempre por insuficiência da política, mas geralmente por insuficiência da sua gestão e dos meios por ela mobilizados [ (HOFFMANN, 1995, p. 162); (SILVA J. , 1993)].
Algumas críticas apontavam para a insuficiência de um programa de crédito que alcançava apenas uma parte dos agricultores e, assim mesmo, concentrado nas regiões onde a agricultura familiar estava mais consolidada, articulada aos mercados e melhor servida por institucionalidades próprias e governamentais, apontando para a importância de se recuperarem mecanismos de apoio e de se ampliarem formas de inclusão para que se evitassem resultados semelhantes aos já obtidos durante a passada “modernização da agricultura” dos anos 70 (BELIK, 2000).
Algumas das possíveis soluções apontavam para uma proposta mais abrangente de desenvolvimento sustentável com base na abordagem territorial, o que demandava a criação de um modelo adaptado às características do Brasil, pois as inspirações provinham de um contexto muito diferente, a Europa e os países membros da OCDE. 79 Os vários trabalhos
publicados no final da década de 90 e início da década seguinte, na Europa [ (FARRELL & THIRION, 2001); (CHAMPETIER, 2003); (SARACENO, 1999) e (2000), na América Latina
(SEPÚLVEDA S. , 2001) e (ECHEVERRI, 2002)] e no Brasil [ (VEIGA J. E., 1999); (ABRAMOVAY R. , 1999)], apontavam para a questão espacial como elemento primordial para se pensar o desenvolvimento e o território como uma inovação capaz de articular soluções aos diferentes desafios que gravitavam no diversificado campo do desenvolvimento rural.
No Brasil, a perspectiva de considerar o território como ator relevante em processos de desenvolvimento rural avançou na esteira dos esforços de dotar o país de um marco institucional para o desenvolvimento rural sustentável, que articulasse ao menos as políticas agrária e agrícola, esta ao menos o segmento dos agricultores familiares. Tal trabalho foi conduzido pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável - CNDRS entre 2001 e 2002, tendo produzido uma síntese das principais ideias que circulavam sobre o assunto em alguns centros acadêmicos, áreas do governo e organizações sociais, mas não conseguiu levar sua agenda a uma Conferência Nacional que encaminhasse uma proposta ao Governo Federal (CNDRS, 2002). Entretanto, diversas ideias que haviam sido debatidas naquele período voltaram à agenda da equipe de transição de governo, nos últimos meses de 2002, dentre elas a abordagem territorial do desenvolvimento.
Naquela ocasião, os movimentos sociais e intelectuais engajados do campo rural tinham evidentes esperanças de fortalecimento do recentemente formado Ministério do Desenvolvimento Agrário, cuja estrutura, com duas secretarias, um conselho nacional e a uma autarquia, o INCRA, vinha de 1999 (MP nº 1.911-12 de 25/11/99) e atendia aos veementes reclamos das organizações sociais e ONGs que atuam na reforma agrária e na agricultura familiar, cujas várias ações coletivas colocavam em situação complicada o governo social democrata de então. O MDA então foi reorganizado, não sem dificuldades, abrigando uma nova secretaria pelo Decreto nº 5.033 de 05/04/2003. Tal expectativa chegou a ensejar uma proposta de nova denominação para o ministério: Ministério de Desenvolvimento Territorial Rural, o que não viria a se viabilizar (OLIVEIRA H. , 2002A).
Os estudos realizados indicam que dois elementos foram fundamentais para a decisão de se elaborar um programa de desenvolvimento territorial no novo governo: o aumento de conhecimentos sobre as tendências do desenvolvimento rural como ele se apresentava nas políticas europeias, consideradas inovadoras e passíveis de inspirar um novo modelo de política para o desenvolvimento rural no Brasil; a intenção de um dos mais influentes atores institucionais do setor passar a controlar, mesmo que indiretamente, os demais setores de gestão do MDA. Estas são recomendações constantes do relatório produzido pelo membro da equipe de transição encarregado de elaborar o documento sobre o MDA (OLIVEIRA H. , 2002A). A tomada de decisões obviamente envolveu negociações com a coordenação da equipe de transição cujo objetivo, presume-se, teria sido o de manter o equilíbrio de poder dentre os segmentos apoiantes do governo e a governabilidade na base aliada. O MDA foi talvez o único ministério que ficou, integralmente, sob o comando do Partido dos Trabalhadores.
Neste cálculo, o grupo do MST indicou o presidente do INCRA e o grupo da CONTAG os demais secretários, inclusive o da nova Secretaria de Desenvolvimento Territorial - SDT. Mas, no caso da secretaria de agricultura familiar, o seu titular foi uma indicação do idealizador do programa fome zero, com a concordância das organizações de base sindical. Com efeito, a SAF tornou-se a principal interlocutora da Secretaria Especial de Combate à Fome que passou a cuidar da implantação dos Conselhos de Segurança Alimentar e Desenvolvimento – CONSAD, que foi a proposta do Programa Fome Zero para abordar a questão do desenvolvimento rural associado à agricultura familiar.
O programa Fome Zero conjuga uma estratégia que trata da fome e da pobreza extrema, da agricultura familiar como refúgio para a subsistência de famílias pobres, a produção de subsistência como segurança alimentar, dentro de uma ótica de transversalidade temática e cogestão intergovernamental retratam um esforço para alcançar uma população rural muito pobre, assemelhados aos que Graziano chamou de “sem-sem” que, além de pobre e sem acesso a direitos nem representação, nem “sem terra” consegue ser (SILVA J. G., 2002). As referências marxistas falam de certo tipo de “lumpesinato” 80, o qual, guardadas as
características de época e local, poderia ser identificado nas populações miseráveis das regiões mais empobrecidas do Brasil.
O programa de desenvolvimento territorial começou a ser concebido a partir de janeiro de 2003 pela equipe que compôs a secretaria do CNDRS, pois a SDT ainda não existia. Parte desta equipe remanescia da que havia participado, por quase dois anos, da construção de uma proposta de uma política de desenvolvimento rural para o Brasil. A CONTAG, que havia sido a principal negociadora da proposta de reconhecimento da “agricultura familiar” e da criação do PRONAF no início da década de 90, na década unia-se a este projeto com a ampliação do “projeto alternativo” de desenvolvimento rural, defendendo a inclusão de objetivos capazes de conferir o sentido de uma política de “desenvolvimento rural sustentável”. Seu presidente propunha a adoção de parâmetros “capazes de avaliar o nível de vida das pessoas de uma forma mais adequada”, mencionando o IDH como exemplo, onde seriam incluídos o “crescimento econômico, justiça, participação social e preservação ambiental”. Posicionando- se quanto aos rumos dados às políticas capazes de apoiar o desenvolvimento rural, Manoel José dos Santos, Presidente da CONTAG entre 1998 e 2009, expõe as limitações que enxerga no tratamento dado ao PRONAF ao final da década de 90:
[...] Não se alcança tal desenvolvimento ou “esta vida melhor” com programas de combate à pobreza. Os problemas do campo são de ordem econômica, de acesso aos mercados e de políticas voltadas para o desenvolvimento das suas populações. Programas de “assistência social” são incapazes de gerar renda, aumentar a autoestima das populações rurais e, portanto, gerar desenvolvimento (SANTOS M. J., 2001).
As referencias cognitivas que foram bases para a elaboração do PRONAT no Brasil estão descritas nos item a seguir.
80 O termo lumpemproletariado (do alemão Lumpenproletariat: 'seção degradada e desprezível do
proletariado', de lump 'pessoa desprezível' e lumpen 'trapo, farrapo' + proletariat 'proletariado') ou lumpesinato ou ainda subproletariado designa, no vocabulário marxista, a população situada socialmente abaixo do proletariado, do ponto de vista das condições de vida e de trabalho, formada por frações miseráveis, não organizadas do proletariado, não apenas destituídas de recursos econômicos, mas também desprovidas de consciência política e de classe, sendo, portanto, suscetíveis de servir aos
interesses da burguesia. Assim, segundo os teóricos da revolução, o lumpemproletariado seria pernicioso, já que seu cinismo e sua absoluta ausência de valores poderiam contaminar a consciência revolucionária do proletariado. http://pt.wikipedia.org/wiki/Lumpemproletariado
2 A Experiência da União Europeia
Uma das bases cognitivas do processo de construção do Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT) foi, sem dúvida, a experiência europeia dos programas LEADER I (1991-1994) e LEADER II (1994-1999), que prosseguiu no programa LEADER+ (2000-2006), cumprindo um ciclo de 16 anos de atuação nos países
membros. A Iniciativa Comunitária LEADER I 81 foi criada a partir de 1991 para um período
inicial de quatro anos e tinha por objetivos: incrementar do potencial de desenvolvimento de áreas rurais apoiando iniciativas locais; promover o desenvolvimento de capacidades para o desenvolvimento local; difundir seus conhecimentos em outras áreas rurais.
O programa LEADER promoveu uma abordagem inovadora no desenvolvimento de áreas rurais adotando uma trajetória ascendente em sua linha de planejamento e gestão (bottom-up), diferenciando as intervenções segundo as necessidades locais. Neste primeiro programa, foram priorizadas áreas rurais em processo de estagnação econômica e forte redução demográfica. Essas antigas regiões detinham importante patrimônio arquitetônico e cultural e população reduzida e envelhecida que necessitava novas oportunidades de negócios que, também, atraíssem empreendedores locais que haviam sido atraídos para os polos urbanos em busca de oportunidades econômicas.
O chamado “método LEADER” de abordagem de iniciativas para o desenvolvimento rural tem por base o foco em áreas de tamanho limitado e com uma identidade reconhecida, promovendo o envolvimento ativo da população local, de empresas, associações e autoridades em todas as fases de sua implementação. Incluiu o estabelecimento de “Grupos de Ação Local - GAL” que reuniam atores públicos e privados relevantes elaboravam planos de negócios com estratégias de desenvolvimento multissetoriais integradas fundamentadas em diagnósticos territoriais, estabelecendo uma rede no nível europeu e com suporte financeiro oferecido aos “GALs” através de uma doação financeira global (European Commission, 1999).
A segunda etapa do programa (LEADER II) teve início em 1994 e término em 1999. Ela difere do primeiro programa LEADER por adotar adaptar o “método LEADER” a uma abordagem realidade de pequenas regiões isoladas, isto é, menos susceptíveis às influencias de polos urbanos, investindo principalmente em infraestruturas, com prioridade para áreas situadas nas regiões nórdicas esparsamente habitadas. Para isso empregaria recursos financeiros limitados destinados a revitalizar essas áreas em complementação a outros fundos estruturais europeus existentes e a outros programas de desenvolvimento nacionais e regionais, tendo por fundamento a elaboração e implementação de um “plano local de ação” em áreas rurais que possuíssem entre 5.000 e 10.000 habitantes. O “plano local de ação” definiriam um número limitado de eixos estratégicos de desenvolvimento e ações correspondentes, que deveriam ser executados dentro de um prazo de seis anos do programa LEADER II (1994-1999), segundo o relatório (European Commission, 2003).
A partir de 2000 a Comunidade Europeia lançou a iniciativa LEADER+ (lê-se
LEADER mais ou “LEADER plus”). A Iniciativa Comunitária LEADER+ inscreve-se na política europeia de desenvolvimento rural, que constitui o segundo pilar da política agrícola comum (PAC). Para o período de 2000-2006 esta iniciativa teve por objetivo diversificar as
81
atividades econômicas dos territórios rurais mediante a aplicação de estratégias de desenvolvimento territorial inovadoras, integradas e participativas, salientando a cooperação entre territórios e a colocação em rede.
O objetivo de LEADER+ consistiu em estimular os agentes rurais a refletir sobre o potencial de desenvolvimento dos respectivos territórios numa perspectiva de prazo mais longo. Portanto, adotando um conceito mais amplo de ruralidade, o LEADER+ procurou
estimular o surgimento de novos negócios em regiões anteriormente essencialmente agrícolas. Os agentes locais aplicam a estratégia original que eles próprios desenvolveram nos programas anteriores e dirigiam sua atenção para a valorização do patrimônio natural e cultural; o fortalecimento do ambiente econômico, no sentido de contribuir para a criação de empregos; e a melhoria da capacidade organizacional da comunidade. Nesta terceira etapa da iniciativa LEADER, a cooperação foi um elemento fundamental, podendo estabelecer-se entre territórios de um mesmo Estado-Membro, ou entre territórios de vários Estados-Membros e, se for caso disso, mesmo mais amplamente. Além disso, um vasto trabalho em redes visaria valorizar e divulgar os novos modelos de desenvolvimento que se mostrassem pertinentes (European Union, 2004). Os objetivos do LEADER+ foram distintos dos das duas etapas
anteriores concentrando-se essencialmente em três estratégias:
a) Promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões com atraso de desenvolvimento;
b) Apoiar a reconversão econômica e social das zonas com dificuldades estruturais; c) Apoiar a adaptação e a modernização das políticas e sistemas de educação, de
formação e de emprego para as regiões não abrangidas pelo primeiro objetivo (European Union, 2004).
A iniciativa LEADER, em toda a sua trajetória, enfatizou o objetivo de vir a ser “um laboratório” de práticas de uma nova e típica abordagem do desenvolvimento rural, criando e aperfeiçoando o que ficou conhecido como “método LEADER”. Este método se caracteriza por oito especificidades conforme consta do Sumário em português do relatório de avaliação
ex-post do LEADER II (European Commission, 2003, p. 14):
Características locais (Representadas pelo grupo local e pela estratégia de desenvolvimento local):
a) Abordagem territorial: ao contrário de uma abordagem setorial, o desenvolvimento centra-se num território específico, numa melhor utilização dos recursos endógenos, na integração horizontal das atividades locais, em identidades comuns e num projeto comum para a zona.
b) Abordagem ascendente (“bottom-up”): participação ativa de todas as pessoas e organizações interessadas na planificação, na tomada de decisões e na execução do desenvolvimento social e econômico.
c) Grupo local (abordagem por parcerias): associação temporária de pessoas singulares ou coletivas, com base num contrato que vincula todas as partes sob as mesmas condições e com o mesmo fim em vista.
d) Inovação: apresentar novas soluções para os problemas de desenvolvimento rural existentes e, assim, possibilitar uma mais-valia e uma competitividade territorial acrescida.
e) Integração multisetorial: combinação de atividades de sectores econômicos diferentes ou de atividades públicas e privadas num único projeto, e coerência estratégica entre projetos diferentes que partilham do mesmo objetivo.
Características translocais (surgem a partir de interações entre os grupos locais e entre as respectivas estratégias).
a) Colocação em rede (“networking”): capacidade e abertura para desenvolver uma ação coletiva com outros agentes independentes com vista ao mesmo fim.
b) Cooperação transnacional: Cooperação entre um número indefinido de grupos LEADER, situados em pelo menos dois Estados-Membros, na concepção, produção e comercialização conjunta de bens ou serviços.
c) Característica vertical (Representada e executada pela autoridade responsável pela programação. Constitui o quadro organizativo no qual os grupos locais levam a cabo as atividades):
d) Gestão e financiamento descentralizados: Confiar às estruturas nacionais e regionais de Estados-Membros e aos grupos de ação local a execução da iniciativa LEADER, reduzindo o papel da Comissão à participação numa “parceria de planificação e tomada de decisão” ao nível do programa. Para além dos programas operacionais, os Estados-Membros podiam escolher a forma de intervenção designada “subvenção global”, que se caracteriza pela transferência do orçamento destinado ao plano de ação local para a parceria local. O grupo local tem o poder de atribuir os fundos aos promotores do projeto em conformidade com as normas estabelecidas pela administração nacional ou regional do programa.
Os programas LEADER e I e II foram avaliados por equipes internacionais especializadas e, sumariamente, os aspectos considerados positivos em ambos foram: (a) mobilização dos agentes locais que tomam a cargo o futuro dos respectivos territórios; (b) abordagem territorial descentralizada, integrada e ascendente; intercâmbio e transferência de experiências entre territórios rurais, mediante a constituição de redes; (c) capacidade de assumir operações de dimensão modesta, aptas a apoiar promotores de pequenos projetos. Como pontos que “deixaram a desejar”, ou negativos, (d) registraram-se atrasos na seleção de beneficiários e, por conseguinte, no início do programa; (e) estabelecimento de parcerias frágeis, ou acumulação de procedimentos diversos e dispersão dos recursos financeiros (European Union, 2004).
A avaliação ex-post do LEADER+, publicada em 2010, foi realizada por um consórcio
liderado pela organização Metis GmbH que incluía ainda as subcontratadas AEIDL (European
Association for Information on Local Development) e CEU (Central European University).
Foram focalizados oito temas para análise, cobrindo o segundo deles as três ações prioritárias do programa82 (METIS GmbH & AEIDL & CEU, 2010, pp. 15-16):
a) Relevância do valor comunitário adicionado; b) As ações do LEADER +;
i. Estratégias de desenvolvimento territorial rural integrado de um projeto piloto; ii. Apoio à cooperação entre territórios rurais;
iii. Rede de cooperação;
c) A implementação do método LEADER; d) Impactos;
e) Governança e cidadania rural;
f) Sistemas de gerenciamento, controle e financiamento. g) Monitoramento e avaliação temática;
h) Clusters rurais ativos/excelentes.
O trabalho de campo em cada país envolveu uma pesquisa com 10% de Grupos de Ação Local e com as autoridades responsáveis pela gestão do programa em cada país, entrevistas com as unidades nacionais de rede e a realização de dez estudos de caso.
É importante registrar que Brasil e Espanha desenvolveram intensa troca de informações e experiências sobre a iniciativa LEADER e o programa de Desenvolvimento Territorial, com a mediação do IICA – Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura. Membros da equipe técnica da Secretaria de Desenvolvimento Territorial - SDT estiveram ao menos em três ocasiões em visitas à Espanha, em três diferentes Províncias, onde foram apresentados ao programa e a diversos exemplos de ações desenvolvidas pelo mesmo. Em fevereiro de 2005, o próprio ministro do MDA, senhor Miguel Rosseto, chefiando uma delegação de sete conselheiros do CONDRAF, visitou a Espanha (Andaluzia) para conhecer os resultados do programa LEADER na região. O intercâmbio entre a Espanha e o Brasil, em nível de atores sociais e gestores públicos foi recíproco e intenso, dele participando inclusive representantes de ONG e universidades.
Também com a França, diversos eventos foram realizados e cientistas brasileiros desenvolveram estudos e teses sobre desenvolvimento rural e territórios, utilizando-se das pesquisas produzidas pela OCDE, bem como outras atividades de intercâmbio sendo que alguns temas foram relacionados ao desenvolvimento de territórios rurais e o programa LEADER, estas mediadas pelo CIRAD (Centro de cooperação internacional em pesquisa agronômica para o desenvolvimento) no nível acadêmico envolvendo UFRRJ, UFCG, UFSC, UnB, dentre outras.
3 Os Estudos da OCDE
Um fato importante, que chamou a atenção de muitos estudiosos de países latino- americanos para a importância de serem retomadas as ações de promoção de desenvolvimento rural e fazê-lo sob um novo conceito de organização geral e de relação governativa, foi a criação, no âmbito da OCDE83, de um serviço de desenvolvimento territorial associado ao
departamento de governança pública (Directorate for Public Governance and Territorial
Development) incluindo a focalização rural-urbana, que passou a elaborar e publicar
documentos e relatórios de expressão técnica sobre indicadores de mudanças sociais e econômicas em territórios (OCDE, 1996). A vinculação da noção de território com a questão
83 A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico nasceu em 1948 para apoiar o Plano
Marshall de reconstrução europeia passando em 1961 a também abranger países não europeus, mas