Uma equipe foi inicialmente formada tendo por base a estrutura de apoio ao CNDRS para realizar várias tarefas simultâneas: dar sequencia as atividades do Conselho, inclusive alterando sua composição e forma de atuação; implantar a Secretaria de Desenvolvimento Rural; dar continuidade ao PRONAF infraestrutura e serviços municipais; elaborar a proposta do programa de desenvolvimento territorial; viabilizar a constituição da UNICAFES e elaborar um projeto de cooperação técnica com um organismo internacional de cooperação para apoio ao programa de desenvolvimento territorial.
Além do secretário executivo do CNDRS indicado a assumir o cargo cumulativamente com a futura Secretaria de Desenvolvimento Territorial - SDT, a equipe formada contava com um técnico originário do próprio CNDRS, três outros do MDA/PRONAF, um do MAPA, cedido ao IICA que havia atuado por um curto período no MDA/NEAD e três de organizações não governamentais do Nordeste ligadas a redes que executavam projetos de diversa natureza voltados para a população rural. Todos poderiam ser considerados profissionais experientes nos seus respectivos campos, o que permitiu que os laços das respectivas redes de relacionamento profissional fossem mantidos favorecendo a manutenção das atividades que deveriam seguir e o início de outras novas.
Os técnicos da equipe foram escolhidos pelo futuro secretário, alguns por suas próprias relações no CNDRS e no MDA, nas organizações parceiras da ASSOCENE, de onde provinha o secretário, ou por indicações de diretores e assessores da CONTAG, em Brasília. Nesse pequeno grupo de cinco ou seis auxiliares, estavam representados membros de diversas áreas profissionais e de políticas, como aquela formada a partir dos “extensionistas” que haviam organizado a equipe de gerenciamento do PRONAF; da rede formada no CNDRS para elaborar a proposta de uma política de desenvolvimento rural; da rede de organizações não governamentais que atuava no assessoramento de associações e cooperativas de agricultores familiares no Nordeste e a rede de desenvolvimento rural organizada pelo IICA, que terminou sendo a organização internacional escolhida para abrigar um projeto de cooperação técnica de apoio ao programa. Este pequeno grupo constituiu o núcleo de direção da SDT, enquanto outros técnicos que assumiram papeis nas áreas criadas constituíram o núcleo de coordenação.
Esta equipe continuou sendo ampliada durante algum tempo, principalmente através de contratações de consultores indicados pelo secretário e pelos principais assessores e colaboradores do programa, com evidente preferência pelos círculos de relações pessoais cujo centro estaria na pessoa do próprio secretário. Também foram redistribuídos cargos de direção e assessoramento superior (D.A.S 01 a 05) que permitiram estruturar a equipe do Conselho e da SDT em um horizonte temporal mais dilatado. A maioria dos técnicos era indicada pelo secretário. Eram buscados técnicos conhecidos ou indicados por colaboradores “confiáveis”,104 com boa formação prática para trabalhos com organizações sociais e grupos
de agricultores familiares.
104
A “confiança” era uma questão presente na maioria das decisões de entregar a um novo auxiliar responsabilidades de mobilização de atores sociais e assessoramento aos colegiados. Ela era entendida
Os que reuniam as melhores condições passavam a compor a equipe geral na condição de “articuladores estaduais” e atuavam junto aos territórios rurais (CIATs) que estavam em processo de organização em cada estado. Em cada território, as organizações que aderiam ao programa indicavam profissionais experientes em temas que poderiam ser entendidos como substanciais nas ações pretendidas pelo programa de desenvolvimento territorial: educação de adultos, mobilização e formação sindical, planejamento e desenvolvimento local, agricultura familiar, agroecologia, economia solidária, cooperativismo, gênero e juventude. Os indicados que preenchiam os requisitos passavam a responder pela “articulação territorial”, vinculando- se ao núcleo de direção do respectivo território, que contava com uma soma de recursos para custear os gastos destes articuladores.
A facilidade com que o programa avançava em cada estado dependia do bom funcionamento das redes técnicas e políticas intervenientes: a formada na base de apoio político ao governo federal; o diálogo com o governo do estado; as relações entre o secretário da SDT e as lideranças do campo das organizações sociais rurais em cada estado; as relações entre o articulador estadual da SDT e as organizações não governamentais que atuavam na agricultura familiar em cada região; o diálogo entre as organizações sociais e os articuladores políticos regionais, deputados e lideranças partidárias. Quando elas convergiam bem, após doze a dezoito meses das reuniões preliminares entre o governo do estado e a SDT, as bases do programa eram consideradas assentadas: os territórios prioritários escolhidos; o plano de desenvolvimento de cada um alinhavado; um grupo significativo de organizações sociais e governamentais participando; e dois ou três projetos de amplitude territorial sendo elaborados ou já em análise.
Quando os circuitos institucionais não funcionavam bem ou quando demoravam a funcionar, eram acionados caminhos alternativos onde as relações pessoais e corporativas eram utilizadas para superar as dificuldades. Quando as questões envolviam governos estaduais, as soluções eram tentadas através de contatos com redes em que participassem organizações sociais de dentro do estado, utilizando-se principalmente o caminho da CONTAG ou através de linhas de coordenação do comando político do governo ou do partido. O secretário utilizou diversas vezes as suas relações políticas para fazer o programa avançar. Notável o fato de que, algumas vezes, esses avanços eram dificultados ou até bloqueados por instâncias internas ao MDA.
Essas dificuldades se tornaram ainda mais intensas depois da criação do programa Territórios da Cidadania, que projetaram o MDA para a agenda política do governo federal e para a mídia, o que não vinha acontecendo, pois a reforma agrária não avançava e a agricultura familiar era quase exclusivamente aumento das disponibilidades para o crédito e o novo programa pouco ou nada acrescentava ao orçamento do ministério. Notava-se que a cúpula do MDA conhecia muito pouco do setor que lhe cabia dirigir e não confiava em ninguém que soubesse. Suas linhas de ação estavam completamente dissociadas de uma
como um composto de capacidade de conhecimentos, experiência testada em condições semelhantes, liderança perante organizações sociais locais, relacionamento amistoso com a esfera política e
demonstrações de entusiasmo com a proposta política do programa de desenvolvimento territorial. Estas “qualidades” eram referenciadas por pessoas experientes e conhecidas do secretário e de seus principais auxiliares e testadas a cada contato direto com aqueles que fossem incorporados às equipes nacional, estaduais e territoriais. Houve também casos em que as “qualidades” não se confirmaram gerando processos de exclusão de colaboradores e consultores ao término de seus contratos. Outros tiveram renovações sucessivas até que decidissem sair das equipes.
realidade nacional, regional e até setorial. O desconhecimento parece ter lhe trazido certa alienação aos problemas do setor do “desenvolvimento agrário”, o que parece refletir-se atualmente no descenso da importância das políticas manejadas, dando margem a mudanças como a distribuição de retroescavadeiras às prefeituras e investidas de campos ideológicos adversários na tentativa de dissolver as lutas pela reforma agrária e pela agricultura familiar, reduzindo-as a “questões sociais” a serem tratadas com programas compensatórios de baixo custo e retorno garantido nos indicadores de pobreza. A questão da exclusão social já seria outro problema.
A equipe da SDT continuou sendo expandida com a organização dos serviços de coordenação do programa em um departamento, duas coordenações gerais e oito coordenações setoriais, incluindo a secretaria do CNDRS, que viria a ser sensivelmente modificado ainda em 2003. Ao final daquele ano a SDT dispunha de 23 técnicos de diversas áreas em Brasília e 15 nos diversos estados, preparando-se para apoiar a instalação de 64 territórios rurais e contratar mais 12 articuladores estaduais, o que implicava em incorporar mais 76 colaboradores totalizando cerca de 100 profissionais envolvidos no ano de 2004. II
No início de 2010, com 164 territórios rurais implantados ou em implantação, sendo 120 deles também do programa Territórios da Cidadania, o programa mobilizava uma rede de consultores, assessores e articuladores territoriais de mais de 1.000 pessoas, contanto com cerca de 200 profissionais nos níveis nacional, regional e estadual. Todos estes profissionais foram de alguma forma capacitados dentro das metodologias de organização, implantação e gestão dos projetos desenvolvidos pelos territórios rurais, incluindo cerca de 100 colaboradores de universidades contratadas através do CNPq para o desenvolvimento dos projetos de acompanhamento e informação de 34 colegiados territoriais. 105
Todo este movimento contou com um projeto de cooperação técnica (PCT) efetivada entre o MDA e o IICA, que, juntamente com seus desdobramentos, se tornou fundamental para repercutir a produção de conhecimentos havida em todo o processo. Esse projeto foi essencial para compor as equipes encarregadas da execução do programa e também para emprestar um relevo internacional ao programa, com repercussões na América Latina e em alguns países da Europa. Esse PCT foi contratado durante o segundo semestre de 2003 e passou a ter sua vigência a partir de janeiro de 2004, com duração de quatro anos, sendo renovado ao menos mais uma vez. Na sua execução foram contratados vários consultores, alguns estrangeiros, mas a maioria era de consultores nacionais, que passaram a apoiar a elaboração e execução do programa, vários deles destacados para atuar nos estados que estavam implantando o programa.
O objetivo geral (ou de desenvolvimento) deste projeto de cooperação técnica era “contribuir para a organização e o fortalecimento institucional dos atores sociais locais na
105 Este componente do PRONAT, denominado Sistema de Gestão Estratégica previa o monitoramento
direto dos processos e, principalmente, dos possíveis efeitos atribuíveis às políticas públicas que vinham sendo incrementadas em um grupo amostral de territórios rurais que participavam do programa Territórios da Cidadania. Este componente era integralmente subsidiado por recursos da SDT, contando com a parceria do CNPq e de universidades públicas que se candidatassem a desenvolver um projeto de extensão universitária no âmbito de um ou mais territórios rurais. Além do acompanhamento, as equipes das universidades parceiras poderiam conduzir diversos trabalhos de ensino, pesquisa e extensão simultaneamente àqueles contratados com a SDT através do CNPq.
gestão participativa do desenvolvimento sustentável dos territórios rurais, promovendo a implementação e integração de políticas públicas”. 106
Como objetivos específicos, que orientariam a definição das linhas de ação do projeto constavam:
a) Promover processos de mobilização, análise e planejamento, para a implementação e a gestão participativa do processo de desenvolvimento sustentável dos territórios rurais. b) Ampliar e consolidar as capacidades humanas e institucionais com vistas à autonomia
e autogestão de processos participativos de desenvolvimento sustentável dos territórios rurais.
c) Fortalecer e integrar espaços institucionais de concertação social e política para assegurar a gestão participativa de programas de desenvolvimento de territórios rurais. Estas três linhas de ações conduziriam aos três “produtos” principais almejados para o período que coincidia com a vigência do Plano Plurianual 2004-2007 do governo federal: (1) elaborar planos territoriais de desenvolvimento rural; (2) capacitar organizações, entidades e atores sociais dos territórios; (3) constituir e apoiar a constituição de colegiados territoriais e suas instâncias.
Contudo, as metas previstas em termos de identificação e apoio a territórios rurais foram superestimadas. Segundo análises efetuadas após os primeiros três anos de execução do programa, os ajustes procedidos nos dados colhidos nos territórios constituídos apontaram com certa segurança para um limite de 320 territórios rurais no Brasil. Tais metas deveriam ser atingidas em um limiar de trinta anos de atuação do programa com uma ação intensificada e direta de até oito anos em cada território. Contudo, o programa viria a passar por descontinuidades e perda de substancia política para que se mantivesse a estratégia proposta (transformações em médio e longo prazo) aos limites das demandas efetivas. Atualmente cerca de metade dos possíveis territórios rurais estão implantados, carecendo de melhores dados para que se proceda a uma avaliação isenta e produtiva.
Os recursos previstos para serem aplicados através do projeto de cooperação técnica (2004-2007) se aproximavam de R$ 43,2 milhões para quatro anos de vigência, sendo cerca de R$ 15,2 milhões para capacitação, R$ 24,6 milhões para serviços técnicos e consultorias e o restante para monitoria e avaliação, publicações, viagens e eventos, alguns equipamentos, taxas diversas e outros gastos menores. 107 Em 2007 foi firmado outro Acordo de Cooperação
entre as mesmas partes no valor de R$ 45,6 milhões, sendo R$ 20,8 milhões para capacitação, R$ 17,4 para prestação de serviços por produtos, R$ 5 milhões para estudos e publicações, R$ 2,2 milhões para monitoria e avaliação e o restante para outras despesas gerais. 108
Como atividades iniciais, foram desenvolvidos procedimentos técnicos para planejamento, elaboração de projetos, apoio técnico, sendo executados vários eventos de capacitação de quadros técnicos no sistema que foi sendo montado, que abrangia desde a secretaria nacional do programa, passava pelas organizações governamentais e não
106 Segundo documentos técnicos elaborados pelo autor para celebração do acordo entre o Governo
brasileiro e o IICA – Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura.
107 Segundo documentos constantes do Acordo de Cooperação Brasil
– IICA, firmado em 2004 (Arquivo pessoal).
108 De acordo com documentos constantes do II Acordo de Cooperação Brasil
– IICA, firmado em 2007 (Arquivo pessoal).
governamentais nos estados e municípios, chegando aos atores sociais que passaram a participar do processo de criação das institucionalidades nos territórios. Várias atividades de capacitação foram executadas, envolvendo profissionais de diversas áreas, através do concurso de professores, pesquisadores e especialistas em diversos aspectos do desenvolvimento rural, tais como diagnóstico e planejamento, organização e participação social, objetivos e constituição dos colegiados, elaboração de projetos de desenvolvimento econômico em territórios rurais, “gestão social” dos planos, metodologia de inclusão social, articulação de políticas públicas, acompanhamento e avaliação de planos de desenvolvimento territorial, além de outros temas específicos segundo a natureza dos territórios.
Para subsidiar a capacitação e servir como elementos de multiplicação da formação foram elaborados alguns documentos “institucionais”. O primeiro, mais genérico, conceitual e propositivo, tratava das “Referencias para o desenvolvimento territorial sustentável”, tendo sido debatido exaustivamente em vários momentos com grupos de diversos tipos, geralmente gestores públicos e técnicos assessores, recebendo diversas sugestões que levaram a uma versão revisada com a denominação de documento institucional número 01, editado em março de 2005 sob o título “Referências para uma Estratégia de Desenvolvimento Rural Sustentável no Brasil” (SDT, 2005a).
A formação da equipe inicial foi o primeiro desafio da tarefa a ser cumprida, pois o campo do desenvolvimento rural tem uma abordagem de caráter relativamente abstrato e outro bastante concreto. Difícil combinar as duas perspectivas nas mesmas pessoas. Os trabalhos deveriam atender a ambos, absorvendo conhecimentos científicos e empíricos capazes de serem transformados em generalizações adaptáveis a cada caso, a cada região e a cada território, ou a proposta não seria capaz de ser assimilada fora do seu ambiente inicial. Essas equipes não estão disponíveis em nenhum lugar, menos ainda em uma dependência oficial que nem mesmo dispunha de um quadro profissional permanente, como foi o caso do Ministério de Desenvolvimento Agrário.
Assim, o programa brasileiro de desenvolvimento territorial passou a ser conhecido em praticamente todos os países latino-americanos, bem como na França, Espanha e Portugal, possibilitando a organização de diversas atividades de intercâmbio, publicações técnicas e aportes de consultores estrangeiros em trabalhos técnicos como o de elaboração do sistema de controle e avaliação do programa. Em decorrência, o Brasil através da SDT, passou a integrar com destaque a rede PROTERRITÓRIOS109 que chegou a congregar doze países nas
Américas e Europa, dedicada a intercambiar conhecimentos em gestão territorial.
O programa de desenvolvimento territorial tem como um dos seus objetivos a formação de redes sociais de cooperação entre os diversos colegiados territoriais, atores sociais e gestores públicos, dentro da estratégia de promoção do desenvolvimento do capital social e da cooperação entre as entidades mais antigas e mais recentes, principalmente para compartilhar conhecimentos e experiências em desenvolvimento. Outra rede que vem se conformando é a que congrega entidades de pesquisa e universidades que atualizam constantemente os conhecimentos gerados pelas iniciativas de desenvolvimento rural. Estas entidades fazem parte da rede de células de acompanhamento e informação, implantadas em cerca de 30 territórios rurais que cumprem múltiplos papéis em cada um deles: acompanham e avaliam os desafios e os avanços alcançados, transmitem informações e orientações aos colegiados através de assessoramento e restituição de análises avaliativas, produzem
informações localizadas, promovendo pesquisas de campo para analisar temas considerados relevantes em seus aspectos teóricos ou práticos, contribuindo para o aperfeiçoamento da gestão territorial.
Diversos centros de pesquisa e de ensino superior, grupos de estudos e redes temáticas têm contribuído enormemente para a ampliação e difusão dos conhecimentos em termos de desenvolvimento de territórios rurais no Brasil.
2 Redes e Políticas Públicas
Um novo termo vem sendo difundido no campo da ciência e é cada vez mais frequente em algumas disciplinas. "Rede" parece corresponder à necessidade crescente de desmistificar- se a “complexidade” na natureza e na sociedade. Microbiologistas descreveram células como redes de informações, ecologistas conceituam o ambiente vivo como rede de sistemas, e a mais nova moda na ciência da computação são redes neuronais com auto-organização e capacidade de aprendizagem. O termo “rede” está a caminho de ser o novo paradigma para a “arquitetura da complexidade”, comparável à ‘hierarquia’ como no antigo paradigma da complexidade conforme Simon (1973) e Kenis e Schneider (1991).
Las redes están formadas por entidades y por relaciones entre esas entidades; una relación es un conjunto de lazos de relacionamiento entre entidades, y las entidades que poseen un número de lazos de relacionamiento mayor a 1 son llamadas nodos. Las entidades y las relaciones apenas forman redes cuando posibilitan la existencia de o son demandadas por el otro; o sea, un elemento no puede ser considerado un nodo a no ser que haya articulaciones con otros nodos; y él deja de serlo cuando esas articulaciones se acaban. Son características de las redes la agilidad y la flexibilidad para ligar (y desligar) puntos y acciones distantes (PARROCHIA, 1993), lo que les da un inconstancia latente [cit. in (KAUCHAKJE & al., 2006)]
O processo de construção de uma política pública segue certas etapas nas quais se pode aquilatar a participação de grupos de interesse que procuram alcançar certos objetivos próprios ou, supostamente, de interesse geral. Este processo tem o nome de policy making e pode ocorrer sem uma ordem pré-determinada, ao sabor de fatos que o fazem avançar ou mesmo retroceder. Ao longo das últimas décadas, a maior relevância da sociedade civil, o surgimento de novos atores e organizações sociais mais capazes, a redução da importância do Estado perante os mecanismos de democracia participativa e as redes virtuais, fizeram com que a viabilidade das políticas públicas dependesse, em grande medida, da cooperação entre organizações públicas e privadas para formular e executar programas que operem as políticas. Isto se tornou particularmente evidente na sistemática análise empírica desses processos, onde se conseguiu demostrar que a compreensão realista de políticas públicas não pode apenas limitar-se a interações entre partidos e o congresso conforme disposto na Constituição, mas deve também considerar atores informais, como a administração pública, associações privadas e muitas outras categorias de atores sociais. Muitas dessas organizações participam na produção de decisões públicas, embora eles não detenham algum mandato constitucional para fazê-lo (SCHNEIDER V. , 2002, p. 20).
No Brasil crescem em número e importância os estudos que se propõem a analisar a ação e as políticas públicas de maneira relacional e dinâmica, através das chamadas redes sociais ou de poder [ (MOURA & SILVA, 2008); (PAULILLO, 2001); (MARQUES E. C., Redes sociais e instituições na construção do Estado e da sua permeabilidade. , 1999); (MÜLLER, 2006), cit. in (AVILA & al., 2010)]. No plano internacional, a sociologia política
tem feito um grande esforço para compreender os complexos espaços das redes de políticas públicas que, recentemente, vem logrando consolidar-se teórica e metodologicamente.
Mesmo que por caminhos diferentes a importância das redes sociais nas políticas públicas tem sido identificada na literatura internacional. Os estudos produzidos estão se