O Enfoque Neoinstitucional

O paradigma da “Escolha Racional”, desenvolvido por Arrows (1970) cit. in (FLEXOR & LEITE, 2007), baseia-se em um conjunto de hipóteses bastante restritivo que “gera uma série de problemas e questões analíticas”. Caso este modelo fosse aplicado às políticas agrícolas, uma consequência seria o corte de muitos programas como políticas de suporte de preços e renda para os agricultores “na medida em que os recursos poupados certamente seriam mais produtivos (maior utilidade social) quando alocados em outros programas” [ (MOYER & JOSLING, 1990) cit. in (FLEXOR & LEITE, 2007)].

O enfoque fundamental na conformação autônoma da Ciência Politica foi o “institucionalismo tradicional”, centrado na descrição e comparação de estruturas institucionais e jurídicas de diferentes níveis governamentais e entre diferentes países, tendo predominado tanto nos Estados Unidos quanto no Reino Unido. Sua abordagem clássica combina a comparação histórica com a investigação formal-legal (isto é, da estrutura legal/constitucional que afeta as organizações formais) e um método descritivo/indutivo que

valoriza a análise histórica factual e a observação, e despreza as formulações da teoria social e política [ (RHODES & MARSH, 1992, pp. 54-56) cit. in (ROMANO, 2009, p. 80)].

Na abordagem de tipo “neoinstitucionalismo da escolha racional” considera-se que as instituições podem dificultar a escolha estratégica dos atores, inibindo condutas “em interesse próprio”, como também reduzem a possibilidade de ocorrências de “soluções subótimas”. Distanciando-se gradualmente da abordagem neoclássica, enfatizam as imperfeições no conhecimento dos agentes quanto às condições vigentes nas transações.

“Assim, em um ambiente onde predominam as incertezas e onde os custos de transação são altos, as instituições – entendidas como construções sociais – pretendem reduzir esses custos, propiciando maior predição do fluxo de interações sociais” [ (SUBIRATS & GOMÀ, 1998) cit. in (ROMANO, 2009, p. 81)].

Essa abordagem parece ter sido as que predominaram durante o período de “modernização da agricultura” brasileira, em que os recursos das políticas públicas foram destinados quase exclusivamente a certas regiões, certos cultivos e certas classes sociais, gerando a chamada “modernização conservadora”, segundo o conceito proposto por Pires e Ramos (PIRES & RAMOS, 2009).

Segundo North [ (NORTH, 1998, p. 97) cit. in (ROMANO, 2009, p. 81)] os modelos de análise que tomam por base a “escolha racional” têm aplicado os fundamentos da Economia neoclássica, dentre eles a “racionalidade instrumental” e a noção de “mercados eficientes”. Diferente disso, uma teoria política baseada na noção de “custos de transação” deveria ter em conta que a “informação é onerosa”, que os atores utilizam “modelos subjetivos” para interpretar o ambiente político e que os acordos não são perfeitamente cumpridos. Portanto, as decisões que se tomarem tendo por base esses modelos subjetivos geram altos custos de transação, fazendo com que os mercados políticos venham a ser muito imperfeitos.

Os trabalhos de Hugh Heclo (1974) e de Peter A. Hall [ (1989), (1993) e (1997)] representam as contribuições mais consistentes na perspectiva do institucionalismo histórico, e defendem um papel-chave das ideias na determinação dos resultados obtidos pelas instituições. Inspirado no livro clássico de Thomas Kuhn, Peter Hall em essência afirma que "uma política é feita dentro do contexto de um paradigma de políticas públicas". Esse esquema é internalizado pelos políticos, administradores governamentais, analistas políticos, entre outros agentes decisórios relevantes, razão pela qual surge um conjunto legítimo de técnicas políticas, mecanismos e instrumentos que delimitam os objetivos e os alvos da política pública [cit. in (TAPIA & GOMES, 2008)].

Os “neoinstitucionalistas históricos” destacam seu afastamento das análises neoclássicas onde os atores seriam maximizadores bem informados e egoístas, argumentando que, com maior frequência, os atores procuram observar as regras e normas sociais, sem estar pensando constantemente nos seus próprios interesses. As instituições fariam mais do que constranger as interações sociais, chegando a alterar as preferências dos atores que deixam de ser “exógenas” como indicam os neoclássicos e vários neoinstitucionalistas da escolha racional, passando a ser “endógenas”, isto é, “construídas social e politicamente durante o processo” [ (MARQUES E. , 1997, pp. 77-78) cit. in (ROMANO, 2009)].

As mudanças institucionais estariam sendo influenciadas por diferentes processos derivados “das normas, da coerção, da coação e do consenso contingente”. As normas e a coerção iriam impactar os custos de desobediência das regras. A primeira pelos efeitos da “sanção social” e na segunda pela possibilidade de uso da força. No caso da coação, ela agiria aumentando a adesão e obediência através da distribuição de benefícios. Por sua vez, no caso

do consenso contingente, a obediência estaria condicionada ao convencimento de que os arranjos institucionais em vigor são equânimes. Quando a justiça ou a reciprocidade são quebradas, os agentes têm motivação para tentar mudar as instituições [ (MARQUES E. , 1997, p. 79) cit. in (ROMANO, 2009)].

Os primeiros estudos dos “neoinstitucionalistas históricos” [ (SKOCPOL, 1979); (1985)] focalizavam as dinâmicas do Estado, destacando o seu papel como ator, o isolamento da burocracia e o papel das instituições como formadoras do campo da política. Assim, o estudo de políticas públicas assumiu um “caráter relacional”, não sendo suficiente apenas a análise descritiva das instituições estatais, pois o processo de produção de políticas dependerá do seu poderio e controle, que serão objetos de ações dos seus funcionários para se viabilizarem os objetivos de suas próprias ações coletivas [ (MARQUES E. , 1997, pp. 80-81) cit. in (ROMANO, 2009, pp. 82-83)].

O debate sobre políticas públicas também tem sido influenciado pelas premissas advindas de outros campos teóricos, em especial do chamado neoinstitucionalismo, que enfatiza a importância crucial das instituições/regras para a decisão, formulação e implementação de políticas públicas. Uma grande contribuição a esse debate foi dada pela teoria da escolha racional pelo questionamento de dois mitos. O primeiro é o de que, conforme mencionado acima, interesses individuais agregados gerariam ação coletiva (OLSON, 1965). O segundo é o de que a ação coletiva produz necessariamente bens coletivos (ARROWS, 1970). Definições sobre políticas públicas são, em uma democracia, questões de ação coletiva e de distribuição de bens coletivos e, na formulação da escolha racional, requerem o desenho de incentivos seletivos, na expressão de Olson, para diminuir sua captura por grupos ou interesses personalistas (SOUZA C. , 2006).

A teoria da “escolha pública” (Public Choice) é o estudo dos processos de decisão política numa democracia, utilizando o instrumental analítico da economia, fundamentalmente os conceitos de comportamento racional e auto interesse que definem o homus-economicus. Trata-se de um método de análise baseado nos princípios econômicos e aplicado aos objetos de estudo da ciência política, tais como as decisões do legislativo, os efeitos das regras eleitorais, o comportamento dos grupos de interesse, dos partidos políticos e da burocracia entre outros (McNUTT, 1996 - 2002). O modelo de “Public Choice”, desenvolvida para tentar superar os problemas do modelo da escolha racional, parte do reconhecimento da existência de “diferentes indivíduos racionais e organizações com interesses divergentes”. Os indivíduos buscam maximizar suas funções de utilidade sujeitas a restrições enquanto as organizações nascem da aglutinação de indivíduos com interesses convergentes. Embora muitos autores suponham que as organizações sejam capazes de desenvolver interesses próprios, moldados pelas convergências dos indivíduos que representam, elas são, de fato, voltadas para a proteção dos interesses individuais. As políticas públicas, nesse sentido, são o resultado de um processo político que busca alinhar as preferências dos agentes com os interesses das organizações e instituições (FLEXOR & LEITE, 2007).

As organizações emergem da agregação de indivíduos com interesses comuns e, portanto, são voltadas para a proteção e promoção dos interesses individuais, embora os autores muitas vezes suponham que as organizações sejam capazes de desenvolver seus próprios interesses (representativos da convergência dos interesses individuais). Em termos de análise do processo decisório, é importante registrar que no contexto de uma democracia representativa liberal com diferentes interesses, um dos problemas mais significativos é que, em função dos custos de informações, somente alguns indivíduos têm uma capacidade real de influenciar os membros do Congresso e as políticas públicas. No caso das políticas agrícolas, os instrumentos e programas dependerão das capacidades dos principais agentes de

influenciar as probabilidades de ganhos dos seus representantes assim como do grau de homogeneidade das preferências dos agentes e organizações, e de seus respectivos pesos econômicos e eleitorais (FLEXOR & LEITE, 2007).