Alguns precedentes da política ambiental na conjuntura internacional

Ainda na segunda metade da década de 50, o conhecimento científico sobre a vulnerabilidade dos recursos naturais vinha crescendo, como também se tornava conhecida a preocupação acerca do abismo entre os países desenvolvidos e os em desenvolvimento em torno da necessidade da preservação em contrapartida ao desenvolvimento econômico. Contudo, não se tinha, nesta época, órgãos de governo com o escopo da preservação como um todo, ou seja, órgãos específicos para cuidar do meio ambiente. Foram surgindo gradativamente preocupações ligadas à natureza, mas afeitas às áreas de atuação de cada instituição, por exemplo, a Organização Mundial da Saúde preocupava-se com a poluição da água e do ar na saúde humana (TATEMOTO, 2008, p. 3), contudo sem ter a articulação com outras áreas para o desenvolvimento de políticas transversais. Esta realidade foi sendo alterada gradualmente através do conhecimento oferecido pelas palestras e conferências que a Organização das Nações Unidas (ONU) e outras organizações internacionais realizaram em diversos países e pelo próprio amadurecimento da democracia, que apresenta modelos de gestão intersetorial, com descentralização e participação. Como afirma Souza (2003), considera-se que a partir da Conferência de Estocolmo em 1972 houve a incorporação do tema meio ambiente à agenda política dos países em geral.

Precisamente nos dias 5 a 16 de junho de 1972, aconteceu a Conferência de Estocolmo com a participação de 114 países. Um encontro mais com objetivos científicos que políticos (TATEMOTO, 2008, p. 3), que salientou a importância do reconhecimento dos limites do meio ambiente para também balizar o desenvolvimento. O objetivo desta conferência era ressaltar a impotência das ações em ciência e tecnologia de forma isolada da ação política. O que se buscava era a integração destes campos visando à efetividade das decisões se baseadas no tripé ciência, tecnologia e política. Neste sentido o resultado mais expressivo desta conferência foi a criação de uma estrutura multilateral na ONU somente para as questões ambientais, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), com diretrizes para a governança dos recursos naturais como também o estabelecimento de princípios de cooperação internacional na questão do meio ambiente.

Na década de 80, a ONU criou a “Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento”, que ficou conhecida como “Comissão Brundtland” pelo fato de ter sido chefiada pela primeira-ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland. Nestes termos a conjuntura internacional consolidava em 1987 a noção de desenvolvimento sustentável com a redação do Relatório de Brundtland ou “Nosso futuro comum” como também ficou conhecido tal documento. O conceito de desenvolvimento sustentável, segundo este relatório, é o que postula o desenvolvimento que atende as demandas atuais sem, contudo implicar em incapacidade das gerações futuras proverem suas demandas, ou nas palavras do Relatório “é a forma como as atuais gerações satisfazem às suas necessidades no presente sem, no entanto comprometer a capacidade de as gerações futuras satisfazerem suas próprias necessidades” (COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1988).

Ainda no espírito de conciliar desenvolvimento econômico e meio ambiente garantidos tanto no presente como no futuro, a ONU convocou a Conferência das Nações Unidas, corriqueiramente conhecida como ECO - 92 ou Cúpula da Terra. Esta conferência foi realizada entre os dias 3 e 14 de junho de 1992 no Rio de Janeiro. Visava diminuir o fosso econômico entre os países do Norte e do Sul, mas garantindo a preservação do meio ambiente. Os resultados desta conferência foram as Convenções da Biodiversidade, da Desertificação e Mudanças Climáticas, uma declaração de fundamentos sobre florestas, a Declaração sobre Ambiente e Desenvolvimento e a “Agenda 21” (documento que fornece elementos para que cada país elabore seu plano de preservação do meio ambiente). A Agenda 21 foi o principal documento da ECO - 92 e

É um programa de ação que viabiliza o novo padrão de desenvolvimento ambientalmente racional. Ele concilia métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica. Este documento está estruturado em quatro seções subdivididas num total de 40 capítulos temáticos. Trata dos temas: [...] Dimensões Econômicas e Sociais; Conservação e questão dos recursos para o desenvolvimento; Revisão dos instrumentos necessários para a execução das ações propostas; A aceitação do formato e conteúdo da Agenda. (ECO 92, 1992)

Com orientações para as dimensões sociais, política e econômica, a Agenda 21 forneceu parâmetros de ações para redução da pobreza, auxílio aos países em crescimento para o desenvolvimento sustentável, promoção da saúde pública e melhoria nas habitações, discussão da gestão ambiental, combate ao desmatamento, gestão “eco-compatível” dos recursos de água doce.

A partir daí os encontros passam a ser temáticos, visando possibilitar o conhecimento aprofundado em temas do meio ambiente, que talvez requeiram diferentes formas de gestão. Em 1990 a Declaração de New Delhi, tratava das águas salubres e saneamento. Este encontro, que contava com representantes de 115 países tinha também o objetivo de verificar os resultados da reunião de 1977, denominada Mar Del Plata, a qual tratou da garantia a todos de água potável em quantidade suficiente. Esta declaração traz a previsão de integração da administração de recursos sólidos e hídricos e a sugestão de gestão em nível local com participação das comunidades nas decisões que acarretam na formulação de políticas concernentes aos recursos hídricos. Aí já se esboçava o desenho institucional da gestão dos recursos hídricos que a lei federal brasileira iria abranger.

Em 1992, a Conferência de Dublin ou Conferência Internacional sobre Água e Meio Ambiente já ressaltava acerca do valor econômico da água, bem como salientava a questão de seus usos diferenciados, e ainda o modelo participativo de gestão. Recomenda ainda o incentivo à formação científica de pesquisadores na área de recursos hídricos, o monitoramento das informações e da gestão, e já preconiza a responsabilização aos poluidores com o pagamento pela poluição.

Ademais das conferências, congressos e tratados entre os países, agentes financeiros como o Banco Mundial também adquiriram uma postura de reconhecimento da degradação natural, mas principalmente em relação à crise da água, como apontaram Eneas Salati, Lemos e Eneida Salati (2006). Nesta direção, estas entidades modificaram condições para concessão de empréstimos, por exemplo, condicionando à melhora de conduta com os recursos naturais. Os autores afirmam que em 1993 o Banco Mundial adotou outros procedimentos para auxiliar na gestão dos recursos hídricos em nível mundial:

a) incorporar as questões relacionadas com a política e o gerenciamento dos recursos hídricos nas conversações periódicas que mantém com cada país e na formulação de estratégias de ajuda aos países onde as questões relacionadas com a água são significativas;

b) ajudar os governos a formular leis e regulamentos para lidar com definição de preços, organizações monopolistas, proteção ambiental e outros aspectos do gerenciamento dos recursos hídricos;

c) apoiar as medidas para o uso mais eficiente da água;

d) apoiar os esforços governamentais para descentralizar a administração da água e encorajar a participação do setor privado, as corporações públicas financeiras autônomas e as associações comunitárias no abastecimento de água aos usuários; e) encorajar a participação dos usuários da água no planejamento, projeto, construção, gerenciamento e arrecadação das taxas dos projetos financiados pelo banco;

f) dar prioridade à proteção, melhoria e recuperação da qualidade da água e à redução de sua poluição por meio de políticas como o princípio do “poluidor- pagador”;

g) assegurar que investimentos envolvendo reassentamento sejam evitados ou minimizados, mas, quando for necessário, sejam restaurados ou melhorados os meios de vida anteriores;

h) apoiar programas de treinamento para introduzir reformas nos sistemas de gerenciamento de água.

(SALATI, Eneas; LEMOS; SALATI, Eneida, 2006, p. 47)

A exposição acima acerca da nova metodologia adotada pelo Banco Mundial fez-se necessária para destacar a importância que o tema meio ambiente já havia adquirido até a década de 90, e como as organizações estavam tornando-se conscientes da gravidade do problema ambiental. A descrição feita serve ainda para evidenciar o paradigma que estava se criando para a gestão de recursos hídricos, baseado na descentralização e na participação da comunidade local.

Como foi apresentada, a degradação ambiental em escala mundial denunciada pelos relatórios científicos provocava nas organizações internacionais preocupação em torno do uso dos recursos naturais. Estas inquietações foram traduzidas em pesquisas, tratados e conferências realizadas pelo mundo inteiro com o intuito de alertar a todos acerca da preservação. Mesmo porque, no caso do meio ambiente, há diversas ações humanas que podem afetar muito mais que a localidade, e ter efeitos globais. Daí a necessidade de ações coletivas em grande escala. Mas reportando ao primeiro capítulo e à Olson (1999), a propensão a produção do bem público em grupos grandes é bem mais difícil, como também sofre ainda mais a ação do “carona”. O indivíduo de grupos grandes tende bem mais à deserção tendo em vista a incerteza da cooperação do outro. Com o recurso da interação face a face com os demais membros, este fato dificilmente acontece nos grupos pequenos, dado o constrangimento de desertar.

Para além dos alertas dos cientistas mundiais, o contexto nacional também foi determinante para a promulgação da “Lei das Águas”. E ainda que toda a comunidade

internacional tenha a preocupação com a forma de usufruto dos bens naturais, é no nível local, a partir da relação do homem com o meio em que vive, que as mudanças devem ocorrer. Para motivar esta mudança um dos incentivos seria a possibilidade de participação no processo de tomada de decisão na forma de gerenciar os recursos hídricos da região. É nesta perspectiva que se desenvolve este trabalho, objetivando analisar, a partir da interação dos atores e do contexto legal que possibilita esta interação, como se dá a operacionalização da cobrança pelo uso da água, que constitui o instrumento de gestão que mais afeta o indivíduo.