Análise de políticas públicas: a abordagem de redes

Essa dissertação se utiliza da abordagem de policy networks (redes de políticas públicas), a qual surge como uma nova forma de estruturar e analisar políticas públicas. Esse novo desenho caracteriza-se pela complexidade de relações entre os diversos atores. Observa-se aqui que a definição e implementação de políticas, realizadas por meio de estruturas hierarquizadas e unificadas, vêm sendo substituídas por outras de características policêntricas e horizontais.

Nesse contexto, a política passa a não ser mais de responsabilidade de um único ator, mas sim de acordos que se estabelecem entre múltiplos atores envolvidos em todo o processo formulação e implementação de políticas públicas, englobando órgãos estatais descentralizados, organizações da sociedade civil e instituições de mercado. Dessa maneira, a maior complexidade dos processos políticos e administrativos impõe uma realidade caracterizada pela dependência mútua, já que nenhum ator detém o controle dos recursos, da velocidade das mudanças e do processo como um todo (Teixeira, 2007).

A abordagem de redes surge como expressão de novos arranjos organizacionais indicando o esgotamento da capacidade de integração das instituições representativas tradicionais, da eficácia das organizações burocráticas e do modelo de planejamento centralizado. Pode-se dizer que a proliferação dessa abordagem é explicada por uma diversidade de fatores que transforma a realidade política e administrativa, destacando a intensificação da globalização econômica, a qual alterou os processos políticos e administrativos, em direção a maior flexibilização, integração e interdependência; processos de democratização e crise fiscal, na América Latina, que conduziram às reformas política e administrativa do Estado, influenciando em suas relações com a

sociedade, provocando a insurgência de novos modelos de gestão que comportassem a interação entre estatais, organizações sociais e/ou empresariais (Alter e Hage 1993, Miller 1994, Randolph 1993, 1994, Scherer-Warren 1994 e Lechner 1996).

A gestão de redes, segundo Fleury (2007), implica a gestão de interdependências, pois devido às transformações no setor público, as responsabilidades foram diluídas e os programas passaram a exigir recursos de uma pluralidade de atores. A abordagem de redes de políticas públicas descreve e analisa as estruturas relacionais que emergem quando diferentes organizações e indivíduos interagem e como isso influencia no resultado político.

Hay (1998) afirma que a abordagem de redes de políticas é menos uma teoria ou perspectiva e mais uma ferramenta analítica destinada a analisar relações entre atores que interagem num determinado setor de políticas públicas. Porém, o que se apresenta como uma discussão comum entre os autores é o entendimento de que a noção de policy

networks tem sido proposta como uma estratégia de enfrentamento das dificuldades que experimentam as tradicionais análises de políticas públicas (JORDANA, 1995; BONAFONT, 2004).

Entre as abordagens tradicionais está a da escolha racional, que se refere à otimização de todos os efeitos das decisões e ao cálculo dos custos e benefícios vinculados a essas decisões. O ator racional alcançaria uma decisão na situação de estar completamente informado e com uma hierarquização clara e completa de preferências – modelo advindo da economia.

O modelo de ator racional assume que os processos das políticas públicas sucedem em etapas: Formulação da política; Decisão; Implementação.

Baseado em uma visão em que o tomador de decisão primeiro analisa todos os problemas e alternativas para, em seguida, tomar uma decisão racional. Nesse contexto, as políticas públicas corresponderiam ao programa de ação de uma autoridade pública ou resultado de uma autoridade investida de poder público e de legitimidade governamental (PARADA, 2002). Seguindo essa linha, Lasswell (1951) destaca que as políticas públicas são fruto de um processo de decisão criativa, composto das seguintes etapas:  Informação  Recomendação  Prescrição  Invocação  Finalização  Avaliação

Seu modelo é uma forma de definir políticas públicas como um processo dominado por especialistas, no qual as instituições respondem a demandas da sociedade, canalizadas por grupos de interesse ou partidos políticos, e atuam para buscar soluções que mais se adaptem às demandas iniciais. Assim as decisões seriam tomadas por um pequeno grupo que domina a classe política.

Salienta-se que o enfoque racional foi duramente criticado entre os anos 40 e 50 por Simon (1957) e Lindblon (1959), que incorporaram em suas análises as restrições cognitivas do autor. Essa teoria de Simon traz a perspectiva de que os agentes não possuem condição de analisar todo o conjunto de informações disponíveis, tendendo a aceitar uma primeira alternativa considerada satisfatória. Além disso, a racionalidade

dos decisores é sempre limitada por problemas como informações incompletas, tempo reduzido para tomada de decisão, entre outros.

Simon lembra que a racionalidade pode ser maximizada através de estruturas que enquadrem o comportamento dos atores e modelem esse comportamento na direção de resultados desejados, impedindo inclusive a busca de maximização de interesses próprios.

Lindblon (1959), além de questionar a teoria racionalista de Lasswell, propôs a teoria do incrementalismo, que ressalta a capacidade limitada do indivíduo, a impossibilidade de conhecer os resultados da decisão, a dificuldade de centrar a decisão em assuntos múltiplos, levando a mudanças incrementais (pequenas mudanças com pequenas consequências). Lindblon ainda incorporou outros fatores na formulação e análise de políticas públicas, tais como relações de poder e a integração entre diversas fases do processo decisório.

Outros enfoques que causaram uma ruptura com a perspectiva racional de decisão foram os modelos de comportamento organizacional; e da política governamental de Allison (1999). No primeiro não há um único ator, pois a política é vista como um produto organizacional; as decisões dos dirigentes governamentais desencadeiam rotinas organizacionais e a maior parte do comportamento é determinada por processos estabelecidos anteriormente.

Já no segundo modelo, o comportamento do governo é compreendido como o resultado de um jogo de negociação: a “barganha” é regulada por circuitos entre os atores posicionados hierarquicamente dentro do governo.