Passa-se a partir de agora a analisar o signo “Previdência Social” para que posteriormente se possa analisar o signo “contribuição previdenciária”, posto que se antecipa em afirmar que não é possível dissociar as relações de custeio das relações de benefício do sistema previdenciário; ou seja, não é possível realizar um estudo de contribuições previdenciárias sem entender como funciona o sistema da Previdência Social, aliás, como funcionava, como funciona e como funcionará no futuro, até para entendermos a complexidade e contingência desse sistema.
Daí a importância de se estudar o histórico da proteção social, não somente no Brasil, como pelo mundo todo.
A proteção social, segundo CELSO BARROSO LEITE140 “é o conjunto das
medidas que, tendo a frente a previdência social, permitem à Sociedade atender a certas necessidades essenciais dos indivíduos que a compõem – isto é, de cada um de nós.”.
1. Histórico da proteção social
1.1 No Mundo
O Homem preocupa-se com o seu bem-estar desde os tempos primórdios, desde a Pré-História toma medidas necessárias para a sobrevivência das pessoas pertencentes ao grupo. Certamente, tal fato foi o ponto de partida para o desenvolvimento da proteção social.
A Bíblia Sagrada, o Código de Hamurabi e o Código de Manu foram os primeiros documentos a contemplar medidas de proteção social. O Talmud (livro de doutrina e jurisprudência da lei mosaica) tem registro de proteção em casos de acidentes do trabalho.
Já em Roma, as famílias, por meio do pater familias, tinha a obrigação de prestar assistência aos servos e clientes mediante contribuição de seus membros através de uma associação de forma a auxiliar os mais necessitados. E os soldados
140 A proteção social no Brasil. p. 21.
de Roma, ao se aposentarem, recebiam suas economias (duas partes de cada sete do salário) juntamente com um pedaço de terra.
O primeiro registro da preocupação do Homem com o infortúnio data de 1344, no qual ocorre a celebração do primeiro contrato de seguro marítimo. Posteriormente surgem contratos de cobertura de riscos contra incêndios.
Nas associações com fins religiosos denominadas confrarias, os associados pagavam uma taxa anual para formar um fundo que cobrisse velhice, doença e pobreza.
No ano de 1601, a Inglaterra criou a Poor Relief Act (lei de amparo aos pobres), a qual dispunha sobre a obrigatoriedade do pagamento de contribuição para fins sociais, de maneira a chancelar outras leis sobre assistência pública. Essa lei consistia na possibilidade dos juízes da Comarca poderem lançar um imposto de caridade a ser pago por todos os ocupantes e usuários de terras e, ainda, nomear inspetores para cada paróquia com a finalidade de receber e aplicar o imposto arrecadado. Isso tudo para que o indigente fosse amparado pela paróquia.
No fim do século XIX, a preocupação com as questões sociais tornou-se mais acirrada em decorrência do idealismo dos socialistas utópicos (MARX e ENGELS). Tinha-se uma grande preocupação com os chamados “acidentes do trabalho” em virtude do manuseio pelos trabalhadores das máquinas industriais e, nessa época, como inexistia contrato de trabalho, não havia forma de responsabilizar o empregador. O empregado que se via acidentado no trabalho era obrigado a provar na justiça a culpa do patrão pelo acidente sofrido para poder obter uma indenização.
Um pouco depois, em resposta a essas aflições, o direito criou a figura da responsabilidade objetiva pelo simples risco profissional e, em vista dessa situação, os empregadores começaram a contratar seguros para os livrarem dos prejuízos em decorrência das indenizações pelos acidentes de trabalho. Como bem ensina ARMANDO DE OLIVEIRA ASSIS141, “Chegados a esse ponto, bastava um pequeno
passo a mais para tornar esse seguro obrigatório, objetivando a consecução daquilo que era a preocupação maior dos homens de Estado: oferecer aos trabalhadores uma garantia diante dos imprevistos da vida profissional.”.
Com o auxilio dos movimentos sociais e dos ideais de OTTO VON BISMARCK, em 15/06/1884, na Alemanha, foi promulgada uma lei que criava o seguro obrigatório contra doenças e, em 06/11/1884, foi aprovada a lei que instituía o seguro obrigatório contra acidentes do trabalho. Portanto, fora criado o seguro doença, o de acidentes de trabalho e o de invalidez e velhice em 1889, os quais reunidos formaram o “Código de Seguros Sociais” (1911). Esse modelo alemão foi disseminado ao mundo inteiro: Noruega, Luxemburgo, Áustria, México (1917), Chile (1925) e, em 1923, no Brasil com a famosa Lei Eloy Chaves.
Assim, o mundo foi tomado por um sistema de seguridade social, com uma nova geração de direitos para o Homem (direitos sociais e econômicos; de 2ª geração), os quais foram inseridos em todas as Constituições do pós-guerra. Essa internacionalização também se deve à criação da Organização Internacional do Trabalho (OIT), derivada do Tratado de Versalhes.
Nos EUA, Franklin Roosevelt instituiu a política do New Deal com a doutrina do Welfare State (do Estado de bem-estar social) que consistia na criação de novos empregos e uma rede de previdência e saúde públicas. Em 14/08/1935, o Congresso norte-americano instituiu o “Social Security Act” que criou o auxílio- desemprego para os trabalhadores que ficassem provisoriamente desempregados e que também tinha por finalidade auxiliar os idosos.
Na Nova Zelândia, em 1938, instituiu-se a lei de proteção para toda a população, de forma a implantar um seguro social.
E, a Carta do Atlântico, em 14/08/1941, previa a previdência social como um modo de viver livre do temor e da miséria.
Em 1941, na Inglaterra, através dos estudos de LORD BEVERIDGE, criou-se o Plano Beveridge como um programa de prosperidade política e social que garantia ao indivíduo determinados ingressos suficientes para ficar acobertado das contingências sociais, tais como indigência e desemprego. Esse Plano tinha por objetivos: 1) unificar os seguros sociais existentes; 2) estabelecer o princípio da universalidade para que a proteção se estendesse a todos os cidadãos; 3) igualdade de proteção; 4) tríplice forma de custeio, com predominância do custeio estatal. Esse plano tinha por princípios fundamentais a horizontabilidade das taxas de benefícios de subsistência, horizontabilidade das taxas de contribuição, unificação da
responsabilidade administrativa, adequação dos benefícios, racionalização e classificação. Graças a esse plano, o governo inglês, em 1946, implantou uma reforma em seu sistema de proteção social.
Em 1944 foi aprovada a Declaração da Filadélfia que recomendava a todas as nações a adoção de programas específicos para a seguridade social. E, em 1948, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, em seu artigo 22, estabelecia que:
“toda pessoa, enquanto membro da sociedade, tem direito à seguridade social, fundada em obter a satisfação dos direitos econômicos, sociais e culturais indispensáveis a sua dignidade e ao livre desenvolvimento de sua personalidade, graças ao esforço nacional e à cooperação internacional, levando em conta a organização e os recursos de cada país.”.
Em 26 de junho de 1952, sob as influências da Declaração, surgiu a Convenção n.º 102 da OIT relativa às normas mínimas de seguridade social, a qual ficou conhecida como Norma Mínima e que cuidava das prestações de assistência médica, proteção aos desempregados, contra os riscos de doença, velhice, invalidez, morte, acidentes do trabalho e doenças profissionais, prestações de família e maternidade. Além de outras Convenções que a OIT criou.
Na maior parte dos países do mundo foram criados programas de seguridade social.
1.2 No Brasil
O primeiro registro que se tem notícia no Brasil sobre seguridade social é de 1795 com o “Plano de Beneficência dos Órfãos e Viúvas dos Oficiais da Marinha”.
Logo após teve o Decreto 1/10/1821 de Dom Pedro de Alcântara, o qual assegurava aposentadoria aos mestres e professores após 30 anos de serviço e, também, abono de ¼ dos ganhos aos que se mantivesse em atividade.
Posteriormente, na Constituição Imperial de 1824, no artigo 179, XXI, havia a garantia de socorros públicos, todavia, para esse dispositivo faltava o requisito da exigibilidade.
A primeira entidade privada que funcionou num sistema típico de mutualismo foi o Montepio Geral dos Servidores do Estado (Mongeral) em 22 de junho de 1835.
Em 1850, o Código Comercial previa no artigo 79 que “os acidentes
imprevistos e inculpados que impedirem aos prepostos o exercício de suas funções não interromperão o vencimento de seu salário, contanto que a inabilitação não exceda três meses contínuos.”.
E o Regulamento nº 737 de 1850 assegurava aos empregados acidentados no trabalho os salários por, no máximo, três meses. Já o Decreto nº 2.711/1860 regulamentou o financiamento de montepios e sociedades de socorros mútuos. E, também os Decretos 9.912/1888 (que concedia aposentadoria aos empregados dos Correios) e 3.397/1888 (que criou a Caixa de Socorro para os trabalhadores das estradas de ferro do Estado).
Há, ainda, que se apontar outros documentos importantes como o Decreto 9.212/1889 (que estatuiu o montepio obrigatório para os empregados dos Correios); o Decreto 10.269/1889 (que estabeleceu um fundo especial de pensões para os trabalhadores das Oficinas de Imprensa Régia); o Decreto 221/1890 (que estabeleceu aposentadoria para os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil); e o Decreto 565/1890 (que estendeu o benefício da aposentadoria para todos os empregados das estradas de ferro gerais da República).
A Constituição de 1891 foi a primeira a mencionar a aposentadoria para os funcionários públicos em caso de invalidez. A Lei nº 217/1892 previa a aposentadoria por invalidez e a pensão por morte dos operários do Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro.
Até então tais benefícios eram financiados pelo Estado sem qualquer pagamento de contribuição por parte do beneficiário.
O primeiro comando normativo que instituiu o sistema da previdência social no Brasil é a Lei Eloy Chaves (Decreto nº 4.682/1923), a qual instituiu as Caixas de Aposentadorias e Pensões (Caps) para os ferroviários e os benefícios de aposentadoria por invalidez, ordinária (equivalente à aposentadoria por tempo de serviço), pensão por morte e assistência médica. Contudo, em 1930, o sistema previdenciário deixou de ser estruturado por empresa, passando a compor categorias profissionais e, assim, surgiram os IAPs (Institutos de Aposentadorias e Pensões): cada categoria profissional passava a ter um fundo próprio. Nesse contexto surge a tríplice contribuição: do empregado (incidia sobre folha de
pagamentos), do empregador e do Estado (por meio de taxa cobrada dos artigos importados). Deve-se ressaltar que além dos benefícios de aposentadorias e pensões, os institutos prestavam serviços de saúde, internação hospitalar e atendimento ambulatorial.
Na data de 29/06/1933, criou-se o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos (IAPM), o qual serviu de modelo para a criação de outros institutos estruturados, também, por categorias profissionais.
A Constituição Federal de 1934 tornou obrigatória a contribuição social, tendo ela forma tríplice de custeio: Estado, empregado e empregador. É o primeiro Diploma Constitucional que menciona a expressão “previdência”, todavia, sem qualificá-la como “social”.
Já a Constituição de 1937 foi um retrocesso em matéria de previdência. Mas, a Constituição de 1946 traz a idéia de “previdência social” e seu artigo 157, XVI, consagrou a “previdência, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e contra as conseqüências da doença, da velhice, da invalidez e da morte”. E, no inciso XVII, “a obrigatoriedade da instituição de seguro pelo empregador contra os acidentes do trabalho”.
Os IAPs atendiam os trabalhadores urbanos e o IPASE, os funcionários públicos. E o Decreto 32.667/53 facultou a filiação de profissionais liberais como segurados autônomos.
Em 1940 ocorreu a uniformização e unificação das políticas legislativas sobre previdência social com a expedição do Regulamento Geral dos Institutos de Aposentadorias e Pensões. A Lei Orgânica de Previdência Social (LOPS) – Lei n.º 3.807/60 – padronizou o sistema assistencial e ampliou os benefícios, tais como auxílio-natalidade, auxílio-funeral e auxílio-reclusão e ainda estendeu a área de assistência social a outras categorias profissionais. Foi a LOPS que concedeu unidade ao sistema de previdência social, de forma a estabelecer um único plano de benefícios, bem como elevar o teto de salário-de-contribuição de três para cinco salários mínimos.
Instituiu-se a contagem recíproca para efeitos de aposentadoria (Lei n.º 3.841/60), o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural – Funrural (Lei n.º 4.214/63), o salário-família (Lei n.º 4.266/63), o abono anual (Lei n.º 4.281/63), a
regra da contrapartida (Emenda Constitucional n.º 11/65) e o Fundacentro (Lei n.º 5.161/66).
Com o Decreto-lei n.º 72/66, os institutos de aposentadorias e pensões foram unificados, centralizando-se a organização previdenciária no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), o qual foi implantado em 02/01/67.
A Constituição de 1967 não inova nada em relação à anterior em matéria previdenciária, nem mesmo a Emenda Constitucional 1/69.
Contudo, é com o Decreto n.º 77.077/76 que se unificou definitivamente a legislação previdenciária com a edição da “Consolidação das Leis Previdenciárias”.
Antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, expediu-se uma série de comandos normativos que instituía benefícios, o Ministério da Previdência e Assistência Social (Lei n.º 6.025/74) e o SIMPAS (Lei n.º 6.439/77) que é o Sistema Nacional de Previdência Social, cujo objetivo era a reorganização da previdência social, de forma que tinha por função integrar as atividades da previdência social, assistência médica, assistência social e gestão administrativa, financeira e patrimonial entre as entidades ligadas ao Ministério da Previdência e Assistência Social.
Com o advento da Constituição Federal de 1988, ficou consagrada a diversidade da base de financiamento sobre a receita do sistema de seguridade social, de forma que se fala num modelo tripartite de custeio: empregadores, trabalhadores e Poder Público. Os trabalhadores mantiveram a tradicional contribuição sobre seus ganhos e os empregadores passaram a contribuir com base em três grandezas: folha de salário, faturamento e lucro. O Poder Público custeia de forma indireta, posto que financia toda a seguridade social através dos recursos advindos da tributação.
Dessa forma fica bastante nítida a diferença entre os termos seguridade social e previdência social: a seguridade social é mais abrangente e é composta por saúde, assistência social e previdência social. Já a previdência social é um sistema de seguro social dos trabalhadores filiados e inscritos para a cobertura de riscos e contingências como invalidez, morte, doença, reclusão, maternidade e velhice. Nesse contexto, surgiu o INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social) para os trabalhadores sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho e os órgãos
públicos para os servidores públicos, tal como o IPESP (Instituto de Previdência do Estado de São Paulo).
Nesse sistema de Seguridade Social da Constituição Federal de 1988, unificou-se a Previdência Social Urbana e Previdência Social Rural (PRO-RURAL), de modo que o PRO-RURAL fora extinto, por conseqüência, extinguiu-se a contribuição ao INCRA de natureza previdenciária que a ele era devida.
Os benefícios previdenciários que atualmente podem ser gozados pelos trabalhadores filiados e inscritos no RGPS encontram-se regulados pela Lei n.º 8.212/1991.
CARLOS ALBERTO PEREIRA DE CASTRO e JOÃO BATISTA LAZZARI142 explicam que: “A Lei que regula o Regime Geral de Previdência Social é composta
por normas de direito público, que estabelecem direitos e obrigações entre os indivíduos potencialmente beneficiários do regime e o Estado, gestor da Previdência Social. Dessa maneira, impõe-se discriminar exaustivamente as obrigações que o ente previdenciário tem para com os segurados e seus dependentes. A estas obrigações, de dar ou de fazer, conseqüentemente, correspondem prestações, a que chamamos prestações previdenciárias.”.
2. Análise semiótica da seguridade social e seus princípios informadores
A análise do signo seguridade social se faz necessária num trabalho sobre previdência social, posto que é preciso esclarecer a relação existente entre eles, inclusive, para que não mais sejam tratados como palavras com relação de sinonímia; isto é, para que não sejam utilizadas como sinônimos. Aliás, até para dirimir a ambigüidade que vicia ambos os termos.
Como se verá a seguir, o signo seguridade social é gênero do qual
previdência social é espécie, logo tudo o que se refere ao signo seguridade social
aplica-se, também à previdência social. 2.1. Sintática
A sintática da Seguridade Social inicia-se com o Texto Constitucional de 1988, partindo do Preâmbulo, perpassando pelos direitos e garantias fundamentais individuais, direitos sociais, sistema tributário, especialmente seus princípios e,
enfim, atingir os artigos 194 e 195 constantes do Título VIII “Da Ordem Social” e no Capítulo II – “Da Seguridade Social”, abaixo transcritos:
“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios; V - eqüidade na forma de participação no custeio; VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998).”
“Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
b) a receita ou o faturamento; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) c) o lucro; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) III - sobre a receita de concursos de prognósticos.
IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
§ 1º - As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinadas à seguridade social constarão dos respectivos orçamentos, não integrando o orçamento da União.
§ 2º - A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus recursos.
§ 3º - A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.
§ 4º - A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I.
§ 5º - Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.
§ 6º - As contribuições sociais de que trata este artigo só poderão ser exigidas após decorridos noventa dias da data da publicação da lei que as houver instituído ou modificado, não se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, "b".
§ 7º - São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.
§ 8º O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 9º As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
§ 10. A lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema único de saúde e ações de assistência social da União para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e dos Estados para os Municípios, observada a respectiva contrapartida de recursos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 11. É vedada a concessão de remissão ou anistia das contribuições sociais de que tratam os incisos I, a, e II deste artigo, para débitos em montante superior ao fixado em lei complementar. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 12. A lei definirá os setores de atividade econômica para os quais as contribuições incidentes na forma dos incisos I, b; e IV do caput, serão não-cumulativas. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
§ 13. Aplica-se o disposto no § 12 inclusive na hipótese de substituição gradual, total ou parcial, da contribuição incidente na forma do inciso I, a, pela incidente sobre a receita ou o faturamento.”
Da análise sintática desses dois artigos, é possível extrair que a seguridade social é composta por três elementos: saúde (art. 196), assistência social (art. 203) e