Anéis burocráticos de Estado

Mattos destaca que a formação da burocracia e das empresas estatais no Brasil está associada a uma relação de subordinação ao capitalismo internacional, sem que seja uma relação imperialista de fato, já que tal ato foi consentido pelas elites locais e pelas ações dos tecnocratas, principalmente após o golpe cívico-militar de 1964 (MATTOS, 2006). A partir de tal perspectiva, Cardoso desenvolverá o conceito de anéis burocráticos para sistematizar suas ideias referentes à Teoria da

Dependência, cujos principais aspectos foram discutidos no presente capítulo. Para

Mattos,

[...] a noção de dependência estará presente nesse conceito, uma vez que a aliança com o capital multinacional se intensifica na medida em que uma nova classe social chega ao poder: os militares em associação com os tecnoburocratas (MATTOS, 2006).

Seguindo a mesma linha de Cardoso e de Mattos, Evans procurou entender como o Estado capitalista dependente do Brasil não se caracterizou como fruto de uma substituição negociada, por meio de nacionalizações, ou de uma burguesia industrial e nacional por parte do Estado, como ocorreu, por exemplo, na França e na Inglaterra. No caso europeu, o processo de industrialização acarretou na disputa entre os grupos de interesse pela disputa do aparelho de Estado para a sedimentação de um projeto hegemônico, incluindo-se nesse processo a atuação da classe trabalhadora através de seus sindicatos. Como resultado de tais conflitos, a democracia representativa foi eleita como o melhor sistema político para o desenvolvimento econômico, associado à ampliação da regulação econômica do Estado. No Brasil, ao contrário, a relação entre democracia participativa plena e acumulação de capital não se sustentou, visto que aqui surgiu uma matriz econômica dependente de capitais internacionais (EVANS, 1979). E, após 1964, o modelo econômico adotado reforçou ainda mais a situação de dependência do Brasil em relação ao capital estrangeiro, uma vez que as políticas públicas elaboradas foram resultado de um jogo de interesses, mediados pelo Executivo, entre tecnocratas, elites locais e multinacionais, “tendo sempre se beneficiado esses grupos de interesse em detrimento das classes excluídas ou sem acesso aos canais de circulação de poder político” (MATTOS, 2006).

Mattos destaca que o processo de industrialização brasileiro será justificado a partir da própria ação do Poder Público, e não da sociedade civil, como observado nos paises europeus ditos desenvolvidos. No caso brasileiro, ao contrário, a ação planejadora inaugurada com o governo Dutra, levada adiante pelo segundo governo Vargas, surgiu como resultado de estudos formulados por técnicos, “guiados por valores de fortalecimento nacional, mas num quadro de apatia da ‘sociedade civil’ e, especialmente, dos políticos profissionais” (MATTOS, 2006). Tal situação também foi vista no Espírito Santo com o Plano de Valorização Econômica do Estado do governo Jones, nos anos 1950, brevemente por nós discutido neste capítulo e melhor detalhado no capítulo 2. No caso do Conselho de Desenvolvimento Econômico do Espírito Santo, essa perspectiva também pode ser observada, já que o Codec foi pensado como um mecanismo de dar ao Executivo, por meio das ações dos técnicos, mecanismos de análise e poder de planejamento às políticas industriais necessárias para o desenvolvimento econômico do Estado. Os empresários também foram importantes para tal projeto e tinham poder de atuação no Conselho por meio da Findes. Porém, a sociedade civil permaneceu alheia ao processo e sem poder de atuação em seu seio.

Os técnicos, isto é, os indivíduos ligados ao setor público ou privado que controlam os mecanismos de direção, coordenação e realização das políticas destinadas ao desenvolvimento econômico, e o planejamento econômico ganham força no Brasil a partir do segundo governo Vargas, tendo em vista as novas feições advindas do Estado, “amparada em políticas populistas que mobilizaram as massas a partir do dinamismo econômico próprio dos resultados econômicos gerados por este Estado regulador” (MATTOS, 2006). Esse período, na visão de Mendonça, tem como pressuposto um regime que não deve ser encarado como mera manipulação das massas e nem resultado de sua passividade. Ele representa o reconhecimento institucional do acesso do trabalhador à cidadania política, principalmente após a gênese da legislação trabalhista. Atender aos anseios básicos das camadas populares e manter o ritmo de crescimento urbano-industrial eram as chaves da sobrevivência do pacto populista (MENDONÇA, 1998). Durante a fase de

industrialização restritiva, podemos perceber o aumento das contradições do modelo

brasileiro, principalmente devido à política populista. Os momentos de maior crescimento dos salários mínimos industriais se deram nos momentos em que, na

luta pelo controle do poder, setores das classes hegemônicas fazem apelo ao apoio das massas, selando sua aliança com acordos salariais mais favoráveis, como nos casos de Getúlio Vargas (1952 e 1954) e João Goulart (1964). 46 Para Cardoso:

Este tipo de aliança política – chamada pela sociologia latino-americana de política populista – explica porque, apesar da debilidade já referia das pressões trabalhistas, no plano político a presença e, às vezes, a pressão das massas urbanas pode tornar-se importante e pode levar a conter, momentaneamente, a tendência à exacerbação da exploração da mão de obra não qualificada que prevalece em economias que funcionam em condições de abundancias de mão de obra (CARDOSO, 1975, p.71).

Tal modelo econômico, na visão de Cardoso, atrela as economias periféricas às centrais, visto que transfere para as economias em desenvolvimento um sistema produtivo já pronto, “importando-se fábricas completas que no decorrer de poucos anos passam a fabricar os utensílios usuais da vida moderna dos paises desenvolvidos” (CARDOSO, 1975, p.73-74), trazendo com eles as técnicas requeridas para o funcionamento das “economias industriais de massa”. Isso acarretou num aumento do poder de compra das classes privilegiadas, aquelas que se beneficiaram da benesse do consumo dos novos produtos. A criação de uma camada de “classe média alta”, surgida a partir da expansão urbano industrial e fortalecida por medidas fiscais governamentais, permitiu a diversificação dos hábitos de consumo no topo da sociedade. Com isso, para Cardoso,

A dinamização do mercado interno de capitais e as técnicas de combate à inflação que garantiram o valor dos títulos mobiliários, bem como a reforma da legislação do imposto de renda (que terminou por isentar os ganhos de bolsa na tributação e que permitiu abatimentos no pagamento do Imposto de Renda em benefício da compra de ações e do investimento em áreas regionais ou em setores produtivos considerados prioritários) acabaram por dar ao setor mais bem aquinhoado dos salários (os 4% subseqüentes ao grupo de 1% de mais alta renda) a posse de títulos da dívida pública, de ações, ou de obrigações financeiras [...]. A expansão do crédito ao consumidor, por seu lado, permitiu que a este grupo se somassem famílias compreendidas na classe de renda que giravam ao redor de US$ 600 dólares por ano (CARDOSO, 1975, p.77-78).

Com o golpe cívico-militar de 1964, as massas são excluídas do pacto político. O regime toma uma feição altamente burocrática. Do ponto de vista econômico, a fase

46

O período histórico da fase de industrialização restringida no Brasil é caracterizado como um processo de desenvolvimento econômico que se deu por meio de uma política substitutiva de importações e através da fixação de uma série de indústrias de bens de consumo diversas, principalmente a automobilística. Para ver mais: LAFER, Celso. JK e o Plano de Metas (1956-1961): o processo de planejamento e sistema político no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 2002; e MINDLIN, Betty (org). Planejamento no Brasil. 5ª ed. São Paulo: Perspectiva, 2003.

da industrialização restrita é superada, na qual os capitais oriundos dos consórcios internacionais eram vistos como elementos negativos, notoriamente no segundo governo Getúlio Vargas. É o momento em que se aprofunda a associação entre capitais estatais, nacionais e internacionais por meio de consórcios, como ocorreu na exploração petroquímica ou na exportação de minérios. Cardoso dirá que o movimento de 1964 criou uma nova situação de hegemonia, pois surgiu um sistema híbrido que, atendendo aos interesses do capital oligopólico internacional, tratou de fortalecer a empresa pública e ampliar a área de decisão do Governo, bem como sua capacidade de controle sob a sociedade civil. Ao excluir as massas, a partir da extinção do pacto populista, procurou-se

[...] uma estratégia de dinamização da máquina administrativa através dos chamados “projetos-impacto”, quando, entre as muitas ações e planos conservados no anonimato dos gabinetes técnico-burocráticos, escolhiam- se alguns [...] para, intermédio deles, comunicar-se à população que o governo e, especialmente, a Presidência, tinha uma política e velava pelo interesse da nação (CARDOSO, 1975, p.203-204).

Para Cardoso, se nos restringirmos à caracterização das facções dirigentes em termos dos interesses que elas representam, “seria possível dizer que elas expressam a presença crescente do próprio Estado enquanto organização (como burocracia) e enquanto empresa” (CARDOSO, 1975, p.205), além da presença do grande capital, multinacional e local. Ademais,

[...] ver-se-á que as decisões são tomadas por intermédio de funcionários (civis e militares) e de pessoas que exercem cargos no Estado, recrutadas fundamentalmente entre os quadros das empresas privadas ou públicas, entre tecnocratas, planejadores, economistas, engenheiros, administradores de empresas etc., que, imprecisamente, são chamados de membros das “novas classes médias”. Imediatamente ao lado desses “policy makers”, encontram-se os membros das camadas produtoras da ideologia (jornalistas especializados no apoio às medidas econômicas, juristas, técnicos em legislação fiscal etc.) (CARDOSO, 1975, p.205).

Portanto, o Estado brasileiro se caracterizou como organização burocrática e, ao mesmo tempo, empresário, como estado capitalista produtivo. As decisões passam a serem tomadas por intermédio de funcionários, civis e militares, e de pessoas que exercem cargos no Estado, recrutadas entre os quadros das empresas públicas e privadas, sendo eles tecnocratas, economistas, engenheiros etc. Nesse contexto, as empresas públicas passaram a ter um raio de influência crescente. “Isto não quer dizer que elas tenham necessariamente contrariado interesses privados, mas quer dizer que, através de voz própria dentro do Estado, passaram a ser atuantes”

(CARDOSO, 1975, p.205). A presença das forças econômicas que se beneficiaram diretamente pelo novo sistema, como, por exemplo, os setores industrial- exportadores, os setores contratistas de obras, os setores extrativo-exportadores, o grande capital multinacional e o capital financeiro, parceiros imprescindíveis para sustentar a nova etapa da acumulação e crescimento, determinou o surgimento de um novo mecanismo político que Cardoso caracterizou de anéis burocráticos, ou seja, a associação de diferentes setores econômicos dentro do aparelho de Estado com interesses em comum, muitas vezes agindo em nome do capital financeiro internacional.

Para Cardoso, as qualidades para que o grupo se sinta participante do anel se remete à não existência de solidariedades ou da possibilidade de busca de recursos políticos comuns entre camadas ou frações de classe mais amplas, “mas da definição, nos quadros dados pelo regime, de um interesse específico que pode unir, momentaneamente ou, em todo caso, não permanentemente, um ‘circulo de interessados’ na solução de um problema” (CARDOSO, 1975, p.208). Isso significa afirmar que o surgimento de um novo Estado regulador no Brasil após o golpe cívico-militar de 1964 representou uma reordenação do pacto de poder, excluindo dele as classes populares, que tiveram certa representatividade a partir do populismo, sem que excluísse de seu seio os interesses dos grupos tradicionais, das classes industriais e dos técnicos. Mattos dirá que haverá nesse momento o fortalecimento de uma nova burocracia estatal planejadora, a tecnoburocracia. Isso aconteceu porque, com o planejamento econômico, formou-se no interior do aparelho de Estado “ilhas de racionalidade”, “que permitem justificar políticas públicas em nome de critérios ‘meramente’ técnicos” (MATTOS, 2006).

Novos interesses privados se organizam no Estado a partir das ações dos tecnocratas. Para Cardoso, a regulação econômica teve no Brasil funções políticas importantes, dado que ela refletiu os interesses econômicos e políticos das classes dirigentes. Sendo tais interesses inerentes ao próprio capitalismo brasileiro, ou seja, privados, Cardoso salienta que

[...] antes de mais nada, um mecanismo político pelo qual implicitamente se define que a Administração é supletiva aos interesses privatistas e estes fluem, em suas relações com o Estado, através de teias de cumplicidade pessoais. Nota-se, tipicamente, não se trata de lobbies, se entendermos por estes um tipo específico de grupo de interesses que supunham alto

grau de organização dos grupos interessados numa decisão e racionalidade na definição de objetivos e meios. Em suma, lobbies são instrumentos de pressão típicos de uma sociedade desenvolvida onde os interesses de grupo vão buscar influir nas decisões de um Estado bem organizado e que conta com uma burocracia moderna.

No caso do Brasil no período do nacional-populismo, apenas se insinuavam organizações desse tipo para pressionar as decisões nos setores mais dinâmicos da economia, justamente onde as “ilhas de racionalidade” de uma tecnocracia planejadora começaram a formar-se [...]. A “burocracia” funcionava, portanto, como parte de um sistema mais amplo e segmentado: não existindo eficazmente como vimos, partidos de classes, sindicatos e associações de grupos e classes, os interesses organizaram- se em círculos múltiplos [...] (CARDOSO, 1977, p.99-100).

Isso se deu, para Mattos, pelo fato do populismo ter sido quebrado como instrumento de mobilização e sustentação política das massas através do Estado. Tal fenômeno propiciou um novo sistema, no qual as decisões políticas passam a ser exercidas pelas Forças Armadas e pela tecnoburocracia, como corporações, uma burocracia de base técnica, tendo em vista o domínio pleno e autoritário do aparelho de Estado (MATTOS, 2006). Em resumo, há a formação de anéis burocráticos, uma aliança burocrática entre facções de classes mais amplas, com interesses convergentes, sem que houvesse mudanças na organização social excludente historicamente estabelecida no Brasil. Para Cardoso, um anel burocrático não advêm

[...] da existência de solidariedades ou das possibilidades de busca de recursos políticos comuns entre camadas ou frações de classe mais amplas, mas da definição, nos quadros dados pelo regime, de um interesse específico que pode unir, momentaneamente, ou, em todo caso, não permanentemente, um “círculo de interessados” na solução de um problema: uma política energética ou rodoviária, o encaminhamento de uma sucessão estadual, a defesa de uma política tarifária etc. O que os distingue de um lobby é que são mais abrangentes (ou seja, não se resumem ao interesse econômico) e mais heterogêneos em sua composição (incluem funcionários, empresários, militares etc) e, especialmente, que para ter vigência no contexto político-institucional brasileiro, necessitam estar centralizados ao redor do detentor de algum cargo (CARDOSO, 1975, p.208)

O regime político surgido no Brasil após 1964 representará um paradigma de desenvolvimento industrial dependente do grande capital internacional. Para Mattos, isso significa que

[...] as forças privadas beneficiárias diretas do regime – os setores exportadores, os setores contratistas de obras, os setores extrativo- exportadores, o grande capital multinacional e o capital financeiro mobilizado para sustentar a nova etapa de acumulação e do crescimento econômico – se articularão com os funcionários do Estado (civis e militares) para garantir seus interesses. Ou seja, as relações clientelistas que antes

ainda tinham no Legislativo alguma força, por meio dos partidos políticos, agora se darão diretamente no interior dos ministérios e das autarquias a estes subordinadas, tutelados pela Presidência da República no exercício de espécie de unção moderadora (MATTOS, 2006).

A burocracia estatal incumbida da formulação das políticas públicas responsáveis pela modernização dos meios de produção, bem como pela inserção do Brasil ao capitalismo oligopolista internacional, por meio da associação com o grande capital privado, é uma burocracia politizada. Para Mattos, ela, ao fomentar o discurso da “discricionariedade técnica”, formulou decisões cujo conteúdo no interior da burocracia estatal nunca deixou de “travestir ‘questões políticas’ e interesses dos grupos com acesso privilegiado aos canais de circulação do poder” (MATTOS, 2006). O processo decisório feito no interior do aparelho de Estado após 1964 era discriminatório, seletivo e fechado, uma vez que

[...] eram decisões tomadas no interior de conselhos formados por tecnocratas que negociavam [...] as políticas a serem adotadas. E a negociação sempre se dava de forma discriminatória e incluía apenas os grupos de interesses com acesso aos canais de circulação de poder político. No caso eram sempre grupos representando os interesses do capital privado (nacional e internacional) e grupos representando interesses de empresas estatais e outros órgãos governamentais. Não havia [...] a participação de outros setores da sociedade civil e, principalmente, formas legalmente institucionalizadas para que tal participação pudesse ocorrer (MATTOS, 2006).

Além disso, as decisões eram tomadas no seio da burocracia estatal sob o pretexto de atendimento ao “interesse nacional”, como uma necessidade de adequar o capitalismo local às demandas do exterior e combater inimigos internos do regime. Ademais,

[...] era uma característica marcante da formulação de políticas publicas setoriais e não publicização do processo decisório ou do que era decidido. Ou seja, não havia prestação de informações [...] pela burocracia estatal à sociedade. Eram decisões tomadas entre as quatro paredes dos órgãos estatais subordinados às burocracias ministeriais e a portas fechadas. Era o que pode ser qualificado como “caixa-preta” do governo (MATTOS, 2006).

Tais considerações são totalmente pertinentes à história do Espírito Santo. Após o golpe cívico-militar de 1964, o Executivo concentrou em suas mãos uma postura autoritária no fomento das políticas destinadas à modernização econômica. Os diversos setores da elite formularam um novo pacto, excluindo a população comum das decisões. Houve intensa concentração da renda nos anos posteriores, além do inchaço urbano do entorno de Vitória, centro dos Grandes Projetos de Impacto.

Privilegiou-se a associação com o grande capital privado internacional, sedimentando localmente a modernização conservadora, conforme se discutirá nas próximas páginas.

2 - CAPÍTULO 2 You're the Keeper of the Seven Keys

You locked up the seven seas

And the Seer of Visions can now rest in peace There ain't no more demons and no more disease And, mankind, live up, you're free again

Yes the tyrant is dead, he is gone, overthrown You have given our souls back to light

Helloween47

PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS: O “NASCIMENTO” DO CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DO ESPÍRITO SANTO (CODEC)

2.1. Introdução

A década de 1930 é considerada o marco histórico do processo de industrialização no Brasil. Devido aos efeitos da crise do capitalismo internacional de 1929,48 a atuação estatal teve que mudar profundamente. Redefiniu-se o papel da agricultura na economia nacional, além de se regulamentar os novos fatores produtivos e definiu-se a necessidade de investimentos em infraestrutura, tendo em vista as transformações em processo. Mesmo que a agroexportação continuasse a desempenhar um papel de destaque na geração de divisas, principalmente em relação à atividade cafeeira, coube ao Estado modelar os novos rumos da expansão do sistema capitalista brasileiro. É o momento em que se inaugura no Brasil a fase conhecida como “industrialização restringida”,49 já que, de acordo com Mendonça, a dependência que a economia ainda tinha sobre as atividades primárias, notoriamente o setor agrário-exportador, era significativa. Os investimentos

47

“Você é o guardião das sete chaves - Você trancou os sete mares - E o Profeta das Visões - Agora pode descansar em paz - Agora não há mais demônios - E nem mais doenças - E, humanidade, viva, você está livre de novo - Sim, o tirano está morto - Ele se foi, derrotado - Você devolveu nossas almas à luz” . HELLOWEEN. Keep Of The Seven Keys. Interprete: Michael Kiske. In: HELLOWEEN.

Keep Of The Seven Keys Part II. Sanctuary Records, [1987]. 1CD, faixa 9.

48

Para entender os efeitos da crise de 1929 no Brasil e os mecanismos criados para superá-la, ver: FURTADO, Celso. Formação Econômica do Brasil. 12 ed. São Paulo: Nacional, 1974.

49

Por “industrialização restringida” pode se entender como uma fase do capitalismo brasileiro, em que a industrialização ocorreu em apenas alguns setores, como no caso do setor de bens de consumo não-duráveis, não se expandindo à outras áreas chaves da economia. Para ver mais: MENDONÇA, Sônia Regina de. Estado e economia no Brasil. Opções de desenvolvimento. 3a ed.