No início da década de 1980, na presença de uma crise e de um elevado endividamento, somado ao rompimento dos fluxos de capitais externos ao país, dois fenômenos são destacados: o aumento das taxas de juros americanas e a elevada inflação interna. O período também é marcado por tentativas frustradas de
estabilização monetária. No entanto, transversalmente aos problemas
macroeconômicos, o país viveu um clima otimista de redemocratização que se materializou na Constituição Federal de 1988.
No momento seguinte à CF/88 ocorreu, segundo Fagnani (2005), a rearticulação do bloco conservador no início de 1990 tendo como expoente o presidente Fernando Collor de Mello (1990-1992). O Brasil se inseriu no cenário internacional de uma maneira passiva e subordinada, perdendo o controle sobre a inflação, a taxa de juros e as contas públicas. A ideologia neoliberal nesse período tinha como agenda a defesa do livre mercado e as políticas ortodoxas de ajuste fiscal e monetário em busca da maior eficiência na alocação do orçamento público.
No campo social Fagnani (2005) explica que a gestão Collor foi caracterizada pelo objetivo de obstrução dos novos direitos sociais inscritos na nova Constituição,
assim como pela redução dos mecanismos de financiamento das políticas sociais. A seguridade social teria sido uma das áreas que sofreu com a investida conservadora. Tentou-se desvincular os benefícios da previdência social ao valor do salário mínimo. No entanto, o impeachment de Collor truncou esse processo, mas deixou no campo econômico e social um conjunto de programas e políticas de caráter fragmentado, clientelista e centralizadas no âmbito federal.
A figura 1 demonstra, em valores absolutos e traduzidos a preços constantes de julho de 2011 pelo IGP-DI, que os benefícios assistenciais e previdenciários elevaram-se no triênio 1988/1990, basicamente, em função das mudanças trazidas pela Constituição Federal. No entanto, em 1991 as despesas com Assistência e Previdência Social sofreram uma significativa retração. O dispêndio com Educação e Cultura no triênio 1990/92 também sofreram reduções constantes, assim como as despesas com Trabalho, ainda que de maneira menos acentuada. Já as despesas com Urbanismo e Habitação sofreram redução em 1990 e outra em 1992. A única exceção foram as áreas de Saúde e Saneamento que apresentaram elevações constantes a partir de 1990 até 1993. Conforme afirmou Fagnani (2005), o governo Collor foi marcado pelo alinhamento às estratégias neoliberais de ajuste macroeconômico e de fato suas despesas com as políticas sociais sofreram uma retração nos anos de 1991/92.
Figura 1 - Evolução das despesas sociais de 1987 a 1994 – R$ bilhões. Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC.
Nota: Valores deflacionados com base no IGP-DI de julho de 2011. Elaboração: própria 25,6 31,8 75,8 152,2 98,2 100,1 144,6 151,2 1,9 1,8 3,6 20,8 15,5 15,3 15,4 9,6 10,6 9,6 15,4 10,3 31,1 33,6 48,0 43,2 38,0 38,3 42,3 31,2 21,0 16,9 27,3 32,3 5,4 6,1 0,817 0,579 1,0 0,279 1,3 0,238 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 0,0 40,0 80,0 120,0 160,0 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 R $ B ilh õ e s R$ Bi lh õ e s
Despesas com Assistência e Previdência Social Despesas com Trabalho
Despesas com Saúde e Saneamento Despesas com Educação e Cultura Despesas com Urbanismo e Habitação
No final de 1992, Itamar Franco (1993-1994) assumiu o governo em um contexto político-institucional bastante delicado, mas apesar do curto mandato, na área social retomou, em parte, o processo de reforma e ampliação da legislação social, complementar à Constituição Federal, que é formada por um conjunto de leis orgânicas da Previdência e Assistência Social, entre outras. Também estabeleceu discussões e compromissos em torno da educação básica. Entretanto, em 1993 houve uma crise no financiamento da Saúde, quando restrições fiscais, aliada ao aumento das despesas com a Previdência Social, fizeram com que os recursos advindos da contribuição de empregados e empregadores sobre a folha de salários, tradicionalmente utilizados para compor o seu financiamento deixaram de ser repassados ao Ministério da Saúde. Dessa forma, o Ministério teve que recorrer ao
Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT39 (CASTRO; CARDOSO JÚNIOR, 2005a).
Logo em seguida, no ano de 1994 a função Saúde e Trabalho têm suas despesas reduzidas, conforme demonstrou a figura 1, acima.
Segundo Castro e Cardoso Júnior (2005a), no campo econômico o governo Itamar Franco seguiu o modelo de políticas macroeconômicas do início dos anos 1990, e prosseguiu com a abertura comercial, financeira e com as privatizações. O ministro da fazenda em 1994 era Fernando Henrique Cardoso. Nesse período, a economia brasileira já estava alinhada com a agenda neoliberal para a condução das políticas econômicas. No entanto, foi a gestão seguinte, que assumiu os riscos econômicos da estratégia de estabilização monetária, alinhando-se, de fato ao pensamento neoliberal.
Nesse contexto, as vinculações de recursos introduzidas pela CF/88 foram consideradas um obstáculo na busca pelo equilíbrio orçamentário e pelo ajuste fiscal. Sendo assim, o governo adotou, na área econômica, uma flexibilização no processo de alocação de receitas públicas. A proposta, em 1994, sob a coordenação econômica de Fernando Henrique e, em consonância com as estratégias de estabilização da economia brasileira (adotadas pelo Plano Real) foi instituir o Fundo Social de Emergência (FSE) – renomeado como Fundo de Estabilização Fiscal
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Segundo Castro e Cardoso (2005a, p. 268), “diante das dificuldades de financiamento do SUS, começaram a surgir, no âmbito do Legislativo, diversas propostas para dar maior estabilidade ao financiamento da Saúde. Uma solução emergencial foi a criação da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) em 1996.” Essa contribuição foi utilizada e vinculada até 2002 quando deixou de ser exclusiva para a Saúde, embora o SUS continuasse utilizando a maior parcela.
(FEF) e depois como Desvinculações de Receitas da União (DRU). Dessa forma, tentou-se reduzir o alto grau de vinculação das receitas públicas, objetivando conter despesas para permitir maior flexibilidade operacional (CASTRO; CARDOSO JÚNIOR, 2005b).
Embora a nomenclatura do FSE seja intuitiva os recursos não foram direcionados às políticas sociais, foram utilizados para auxiliar no orçamento fiscal para garantir o superávit primário. Segundo Castro e Cardoso Júnior (2005a), algumas áreas perderam recursos, principalmente, a educação e o Fundo de Amparo ao Trabalhador. Além disso, o FSE prejudicou os estados e municípios, que ficaram mais dependentes financeiramente do governo federal. Contudo, não foi resolvido o problema do déficit público utilizado como justificativa para a criação do FSE. Isso porque os problemas do orçamento fiscal não estavam relacionados, simplesmente, ao aumento das despesas de custeio da administração pública ou das despesas com as políticas sociais, mas aos resultados obtidos com a política econômica (voltada ao mercado financeiro) praticada pelo governo.
Passados os dois anos de mandato do presidente Itamar Franco o Ministro da Fazenda na época, Fernando Henrique Cardoso, embalado no sucesso do Plano Real, vence as eleições de 1994 e assume o governo no início de 1995.