O planejamento e a execução do Orçamento Federal seguem um cronograma e algumas regras determinadas pela Constituição para que o destino dos recursos arrecadados da sociedade, através de impostos, taxas e contribuições sejam bem aplicados. O Orçamento da União é formado pelo Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade social e pelo Orçamento de Investimento das Empresas Estatais.
Esse processo de elaboração do Orçamento Federal é de responsabilidade do poder executivo que, para realizá-lo, leva em consideração três leis básicas previstas em constituição61, conforme descreve a Cartilha do Orçamento da Câmara dos Deputados:
O Plano Plurianual (PPA)
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) A Lei de Orçamento Anual (LOA)
O PPA estabelece objetivos, diretrizes e metas para quatro anos de orçamento. Em contrapartida, a LDO e a LOA são anuais. Todas as leis são subordinadas entre si, uma vez que as LDOs devem respeitar os limites do PPA e as LOAs devem respeitar as respectivas LDOs.
O primeiro passo na elaboração do orçamento público (Orçamento Geral da União) é a definição do PPA, proposto pela Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico do Ministério do Planejamento.
As prioridades na gestão orçamentária são definidas pelo Ministério do Planejamento para quatro anos. Em seguida, o presidente da República envia a proposta para apreciação e votação no Congresso Nacional.
O PPA é encaminhado pelo Executivo ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada governo. Porém, só começa a vigorar no ano seguinte. Dessa forma, o planejamento fica valendo até o final do primeiro ano do governo subsequente, como forma de garantir a continuidade administrativa em período de transição do poder representante.
Sendo a proposta aprovada, o governo federal inicia o segundo passo: o envio da LDO ao Congresso Nacional, também para votação e aprovação62. Após a aprovação da LDO segue-se com a elaboração da LOA.
A LDO deve ser apresentada ao Congresso até o dia 15 de abril e deve ser aprovada até o dia 17 de julho do ano vigente. Já a LOA deve ser apresentada até o dia 31 de agosto e ser aprovada até o dia 22 de dezembro63.
Os diversos ministérios são responsáveis por elaborar seus orçamentos individuais para o exercício seguinte. Depois de elaborados, os orçamentos são encaminhados para a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que consolida as propostas e submete, na forma de projeto de lei orçamentária, à Presidência da República.
A SOF, para estimar as receitas do ano seguinte, leva em conta, por exemplo, as estimativas para o Produto Interno Bruto (PIB) e a previsão da inflação. A partir dessa receita é que serão definidas as despesas.
O projeto de LOA64 é enviado à Comissão Mista de Orçamento e Planos do
Congresso Nacional para apreciação e votação dos deputados e senadores65. Após aprovação é sancionado pelo Presidente da República e se transforma em lei.
Na LOA existem algumas despesas consideradas obrigatórias, pela constituição, sem possibilidade de alteração por emendas, como é o caso de pagamento de pessoal (servidor público), de encargos sociais e do serviço da dívida.
62 “Sem a aprovação da LDO, deputados e senadores não podem entrar em recesso parlamentar”. A
LDO estabelece quais serão as prioridades do ano seguinte que devem ser consideradas na elaboração da LOA, o orçamento propriamente dito. Dessa forma, a LDO não deve deixar de ser aprovada antes do recesso parlamentar (CARTILHA DO ORÇAMENTO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, p. 3).
63 O que ocorre no governo federal também vale para estados e municípios. Há um PPA, uma LDO e
uma LOA para cada uma dessas instâncias (CARTILHA DO ORÇAMENTO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS).
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A LOA, além de seguir a LDO, também deve obedecer a diversas normas, previstas em lei, para que os recursos não sejam desviados ou prejudiquem de alguma forma as finanças públicas. Uma das leis mais importantes é a Lei de Responsabilidade Fiscal aprovada pelo Congresso Nacional em 04/05/2000. A lei atribuiu responsabilidades para o administrador público (prefeitos, governadores e presidente da República) com relação aos orçamentos da União, Estados e Municípios. “Algumas dessas responsabilidades são: respeitar o limite de gastos com pessoal (servidor público); proibir a criação de despesas sem uma fonte segura de receitas; não permitir aumento de salário as vésperas de eleição (180 dias) e não gerar despesas sem que haja orçamento correspondente”. (CARTILHA DO ORÇAMENTO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, p.5).
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Os deputados e senadores podem apresentar emendas de alteração a um projeto de lei caso não concordem integralmente com a proposta de orçamento enviada pelo presidente da República. As emendas podem remanejar, ou seja, incluir ou cancelar gastos de acordo com o que consideram necessário ao País. Desde que não alterem algumas despesas consideradas obrigatórias pela constituição (CARTILHA DO ORÇAMENTO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS)
Contudo, são permitidas emendas em outras despesas, como as de investimentos, desde que seja compatível com o PPA e com as LDOs (SERRA, 1989).
A Constituição Federal ainda garante a aplicação de valores mínimos de recursos em algumas despesas públicas, como por exemplo com Saúde e Educação66. No caso da Saúde, o orçamento anual deve aplicar o mesmo valor gasto no ano anterior, acrescido da variação do PIB. A Educação tem assegurada a aplicação de no mínimo 18% dos impostos federais (para Estados e Municípios o mínimo garantido é de 25%).
A alocação do Orçamento Geral da União pode nos revelar como o receituário neoliberal, de controle inflacionário, via aumento de taxa de juro, que marcou o início da década de 1990, transferiu recursos da União, que poderiam ser alocados em políticas sociais (ou em outras áreas considerando a estratégia de crescimento econômico do país), para o “ralo” da dívida pública, privilegiando um determinado grupo financeiro rentista credor do Estado. Assim, a próxima seção apresenta a execução orçamentária federal e o volume de recursos despedido com as políticas sociais e com os gastos financeiras de 1995 a 2010. Nesse processo, as despesas públicas, ligados ao setor financeiro, são intocáveis e garantidas pela Constituição Federal67.